Scroll Down for Arabic Version and Infographic 
قم بالتمرير لأسفل للنسخة العربية والإنفوجرافيك

Executive Summary

Leaked details of the Lebanese government’s latest financial sector rescue plan reveal a disconcerting attitude: the country’s ruling elites and banking sector remain determined to avoid taking responsibility for the financial losses they caused. Instead, they have proposed that depositors shoulder nearly three times more of the total financial burden than any other stakeholder – mostly through having their savings converted from US dollars to massively devalued Lebanese Lira.

As IMF negotiations continue, Lebanese depositors must prepare to lobby for the application of international banking regulatory norms to Lebanon’s crisis. These business conventions were developed in response to the 2008 Global Financial Crisis, when public funds were used to bail out private banks, sparking outrage. The regulations operate on the premise that when a bank or other company becomes insolvent, those in charge and those who took investment risks, cannot pass the losses onto innocent parties. This places investors who take higher risks (in search of higher returns) as partial insulators of safer investments if things turn sour.

This fundamental premise supports strong arguments for salvaging Lebanon’s banking sector through a “bail-in,” under which losses land most heavily on “insiders” – namely, the banks’ shareholders. Another prominent risk-taker was Lebanon’s central bank, the Banque du Liban (BDL), which oversaw the financial engineering that exacerbated the financial collapse. These parties voluntarily assumed risk in both decision-making and investing, and therefore should be held accountable for the banking crisis.

Unfortunately, Lebanon’s banking regulations do not comply with international standards that would otherwise automate a fair and orderly “bail-in” process. This vacuum has left space for politicians and banking elites to fight back against proposals that would hold them responsible for the banking crisis, and instead shunt Lebanese banks’ enormous liabilities onto thousands of small and medium depositors. Lebanon’s banking regulations also failed to prevent the financial crisis occurring in the first place. Notably absent are rules that properly deal with bank failures, conflicts of interest within BDL’s governing bodies, banking secrecy, and disclosure practices. Over decades, these yawning regulatory gaps allowed prudent checks and balances to be disregarded, in favour of continued, unsustainable profits for banks and shareholders.

Any upcoming deal for an IMF financial rescue package will need to restructure Lebanon’s broken banking sector, which will inevitably involve apportioning responsibility for meeting the sector’s losses. The IMF is also likely to demand the introduction of stringent banking regulations, which will seek to reshape Lebanon’s macro-economic direction and character. These high-stakes discussions will hinge on whether Lebanon’s bankers and political elites will finally accept their responsibility in the economic crisis.

So far, depositors and civil society have not been given a seat at the negotiating table, despite the IMF having a self-determined responsibility to consult with the people their reforms will affect. Lebanese depositors should use these international regulatory precedents to lobby for their rights to a fair distribution of losses, and a shift towards a banking system that protects depositors, meets the needs of domestic clients, spurs local growth, and relieves the national debt burden. Failure to do so could see elites continue to evade responsibility and promote their own interests at the expense of depositors’ life savings.

 

Global Regulation after the Global Financial Crisis

While Lebanon largely avoided the 2008 Global Financial Crisis (GFC), other countries reeled from the perilous task of allocating enormous losses from their banking sectors. In the United States and Europe, governments faced public outrage – not to mention sizeable state deficits – upon authorising “bail-outs” for banks deemed “too big to fail.” Under these arrangements, distressed banks met their liabilities with assistance from public funds; in effect, this meant that taxpayers contributed heavily to paying off the financial sector’s debts. Understandably, many American and European citizens complained that government bail-outs unfairly burdened taxpayers with the banks’ failures,[i] rather than the banks’ managers and shareholders.

Since the GFC, the international financial community has responded to this growing discontent by instituting a suite of regulatory reforms, which aimed to reduce the unfairness of future banking sector collapses. First and foremost, the revised regulations of TLAC and Basel III regulations, developed by the Financial Stability Board (FSB) and Basel Committee on Banking Supervision (BCBS) respectively promoted conditions for facilitating a “bail-in” as opposed to the reviled “bail-out.”[ii]^,[iii]

Under a bail-in arrangement, shareholders absorb the bank’s losses to the greatest extent possible. If this does not cover all bank liabilities, some less senior bank creditors agree to absorb the remaining losses and convert their outstanding debts into equity shares, allowing the bank to recapitalise and recover. Typically, these creditors comprise investors holding a class of liabilities known as long-term subordinated debt.[iv] As such, a bail-in tries to ensure the rescue of the banking sector by the creditors and shareholders of the bank itself – as opposed to “bail-outs,” which are funded by ordinary depositors or the taxpayer. This scheme is known as Total Loss Absorption Capacity (TLAC) regulations.

In this way, TLAC regulations facilitate the conditions for ensuring that more conservative investors, such as small and medium depositors, stand less exposed to a banking collapse. Subordinated debt – which provides higher returns than deposits in exchange for the lender assuming more risk – ranks lower than depositor debts upon liquidation during bankruptcy proceedings.[v] By contrast, small-to-medium depositors receive lower yields on investment but should have a more secure position against bank failure. In the event of a restructuring, subordinated debt is converted into capital to recapitalise the bank, thus shielding ordinary depositors from damage to, or use of their, deposits to correct bank’s balance sheets.[vi] In this way, the TLAC mechanism ensures that banks have recourse to internal funding sources instead of external ones.

Post-GFC reforms have further protected depositors with clawback provisions, which impose financial accountability on key decision-makers within banks. Clawback rules compel bank management figures to pay compensation for making decisions that did not benefit the bank, even after their tenure is over. In theory, clawback provisions should make bank leaders avoid reckless or illegal behaviour, and instead face severe financial penalties for discharging their corporate duties inadequately.[vii] In fact, effective use of clawback provisions offers an additional stream of capital to meet a bank’s losses upon failure, and open to both reducing the financial burden imposed on other debtholders, or at a later stage compensating depositors who faced haircuts as a result of a bail-in.

 

Lebanon’s Resistance of Regulatory Reform

By contrast, the Banque du Liban (BDL) did not sign up to the Basel III reforms and most other global regulatory developments following the GFC. Rather, for nearly ten years, BDL governor Riad Salameh maintained BDL’s facade of prudent financial management, emboldened by Lebanon’s strong performance during the 2008 international collapse. In resisting heightened regulation, BDL seemingly fell back on three arguments: i) Lebanon was not a member of the Basel Committee; ii) the country’s banking sector was less sophisticated than other countries, meaning not all reforms were strictly applicable; and iii) in some respects, Lebanese banking regulations could potentially have been even more stringent than the Basel III reforms.[viii]

In reality, BDL’s regulations failed to stop Lebanon’s banking sector from making a catalogue of poor, risky investment decisions between the GFC and October 2019, when the banking sector eventually collapsed. During this period, BDL intensified bank-lending to the Lebanese state (and to itself), which lies at the heart of the Lebanese banking crisis.[ix]^,[x] Usually, heavy lending to the state is not a problem because of the diversification of international banks’ balance sheets as well as low capital requirements for banks’ lending to the national sovereign. However, when banks become over-exposed to a single source of debt risk such as the state, their credit rating falls into the debtor’s hands – to the point where the default of one can drag the other into default as well.

In practice, excessive state lending created opportunities for politico-banking elites to the detriment of Lebanon’s financial health. Lebanese banks’ revenues grow off the back of the interest the state paid on sovereign bonds, while deepening banks’ exposure to the Lebanese state, an entity increasingly rated a “high credit risk.”[xi] From around 2016, as foreign currency reserves started dwindling, BDL engaged in financial engineering – a highly profitable, extremely dangerous aspect of what had become Lebanon’s “regulated Ponzi scheme.”[xii] As some of the banks’ primary shareholders were either political leaders or their cronies,[xiii]^{, [xiv]} they had growing incentives to turn a blind eye to lending to themselves and their credit unworthiness, as rolling over (public) debt brought with it more shareholder profit.

To make matters worse, Lebanon did not have post-GFC regulatory safeguards in place to facilitate an orderly, equitable bail-in when banking sector eventually collapsed. The absence of TLAC regulations meant that Lebanon’s banks, did not automatically have recourse to those creditors it needed to recover from the crisis. Indeed, a TLAC-compliant bank would have had a predetermined amount of subordinated debt in place – capital that the bank accumulated for precisely this scenario – recapitalisation.

In Lebanon, however, bank balance sheets rely primarily on shareholders and depositors, making a clean bail-in – one that does not involve ordinary depositors – highly unlikely. Indeed, from October 2019, BDL swiftly directed the banks to begin discussing the imposition of “haircuts” on ordinary depositors, under which they would need to write off large swathes of savings to reduce the debt burden. To make matters worse, clawback provisions – which aim to impose accountability and financial responsibility on negligent bank management – are unheard of in Lebanon. Far from key decision-makers having their money reclaimed to meet banking losses, Salameh conceded that connected depositors had transferred more than $1 billion between 17 October 2019 and 30 January 2020 – despite illegal capital controls preventing ordinary depositors from accessing their savings. [xv] Other insiders, who sat on BDL committees, have placed the amount of capital flight closer to $6 billion.[xvi]

 

Box: Double Hatting

BDL’s governance structure has inbuilt measures for oversight of BDL policies and accounts. Their effectiveness has however been thoroughly compromised by undue political influence, conflicts of interest among committee members, and gaps that allow the governor to dominate decision making.

For instance, the two main regulatory bodies embedded within BDL – the Central Council (BDLCC) and the Banking Control Commission of Lebanon (BCCL) – include delegates from the Ministries of Economy and Finance as well as other political appointees. The ministerial representatives provide direct, systemic political influence over BDL’s regulatory bodies. In other countries, the national reserve bank often maintains staff who are independent from the government. In Lebanon, concerns of undue influence grow even stronger given the extensive conflicts of interest between Lebanon’s political and banking elites.

Further, the BDL governor heads the three BDL oversight bodies, being the Higher Banking Commission, the Special Investigation Commission, and the Capital Markets Authority (CMA). This makes the governor a man of many hats, with his deputies potentially relegated to performing tasks of the governor’s own choosing.

Double hatting – where chairs of boards also serve as an institution’s general manager (CEO) – extends throughout Lebanon’s banking sector. Prohibited by the BCBS,[xvii] this practice minimises internal accountability procedures and contributed to some extent to the GFC. A confidential banking source told Triangle that, in some cases, auditors have even reviewed Lebanese banks in which their relatives owned shares – one glaring example of a blatant, unchecked conflict of interest. In 2021, A former member of the BCCL stated that such conflicts of interest within the CMA influenced banks’ deceptive transfer of deposits into around $4 billion of preferred shareholdings[xviii].

Box ends

 

Who Will Foot the Bill? Assigning Lebanon’s Banking Losses

With insufficient regulation in place, Lebanon has played host to a bitter dispute over how to allocate the banking sector’s losses. In 2020, accounting firm Lazard authored the former Diab government’s “Financial Rescue Plan,” which included “bail-in” as one of the main recovery options for the financial sector.[xix] In lieu of subordinated debt, the Lazard plan relies heavily on the concept of a ‘haircut’ i.e., a reduction in the market value of deposits, applicable to the largest 2% of depositors (aligning with the then-government’s promise of protecting 98% of depositors). This contradicts the fundamental purpose of bail-ins, which is to protect senior debt-holders – especially depositors. As such, the Lazard approach substitutes subordinated debt with depositor debt, and becomes akin to a bail-out, with the Lebanese public funding the rescue operation through their deposits instead of through taxation.

The Lazard plan was immediately opposed by business and political elites – many of whom had profited from the banks’ risky lending through exorbitant interest rates on their large deposits. In its May 2020 response proposal, the Association of Banks in Lebanon (ABL) suggested covering the sector’s losses through a de facto fire sale of state assets – which would be transferred to the banks. The ABL proposal offered little detail on how remaining losses would be recouped.[xx]

To agree upon a compromise distribution of losses as part of an IMF rescue package, the Lebanese government will need to decide on which party will act in the place of subordinated debt. In these negotiations, the guiding principle should be to allocate losses in a bail-in plan that complies as closely as possible with a TLAC-structured distribution of losses. Then, as necessary, the arrangement should distribute further losses proportionately to the level of risk that each investor took on. In the Lebanese case, this means following international standards for shareholder accountability in failed banks and imposing accountability for the decisions that led to the banking crisis – while also acknowledging that ordinary depositors will inevitably assume some of the debt burden.

First, as business owners, bank shareholders should not be treated any different than the shareholders of a TLAC-compliant international bank. This means that shareholders must foot the bill during downturns; in Lebanon’s banking crisis, this will likely lead to a 100% wipe-out of their shareholdings.[1] In 2021, existing bank shareholders and preferred shareholders’ capital was valued at 31 trillion Lebanese Lira[xxi] (approximately US$20.6 billion at the exchange rate of 1500).

There is no escaping the fact however that shareholders’ stakes will be insufficient to absorb all losses, and further readjustments will be necessary. Failed and weak banks will have to be merged, and their bad assets transferred to BDL’s balance sheets.

Given the lack of sufficient subordinated debt in the system, the second tier of loss responsibility will comprise a balancing act between BDL and large depositors. BDL’s mopping up of the on-paper losses will have to be significant enough so that a haircut on large depositors alone will suffice to cover the remainder of losses.

Large depositors’ contribution to covering the losses – the haircut – will come by converting a part of their deposits into preferential shares in restructured banks. At the same time, this share conversion will form the primary component of their compensation, as they will receive preferential dividend payments once the banks start making profits. Secondary forms of compensation – primarily clawbacks – should be pursued through legal processes.

 

 

Box: Consolidation and downsizing

By 2019, Lebanon had a remarkable 63 banks servicing a country of just 6 million inhabitants. As part of any financial rescue package, the IMF will almost certainly demand the merger of Lebanese banks which are unable to recover by themselves (consolidation). After that, the sector restructuring will need to rid the resulting banks’ balance-sheets of the “bad assets” or loss-making loans (downsizing). These assets should then be transferred to BDL’s balance sheet, subject to banks becoming subject to a suite of regulatory reform requirements.

Consolidation and downsizing will increase the likelihood of depositors recuperating some of their savings over a shorter period, as new banks would start operating from a clean slate. The two processes will also ensure that Lebanese banks face consequences for their past failures, in exchange for receiving a fresh start. In this way, consolidation and downsizing – like proposals to wipe out bank shareholder debt – can help allay concerns that the banks have been let off the hook.

Box ends

 

Clawbacks will need to be applied retrospectively against decision makers who set up financial engineering (FE), bank management figures that facilitated participation in FE, and bankers who broke the law in applying capital controls. The money recouped from this process should then be allocated to the largest depositors to compensate as much as possible for the haircut on their deposits.

While clawbacks do not exist in Lebanese banking regulation as yet, the IMF could insist that they are conducted as a part of its rescue package and incorporated in future regulations under an independent clawback authority. This would ensure that the success of these measures is not dependent on the compromised judicial system prevailing over politics.

The parameters of the haircut assigned to large depositors, as well as the appropriate compensation/clawback mechanisms require negotiation within the context of an optimisation problem that will need to be solved empirically as part of a holistic proposal (see Annex 1). The eventual outcome of these calculations should involve the BDL, shareholders, large depositors, and bank managers to an extent that protects the deposits of ordinary small and medium depositors under a threshold defined objectively and in line with international practice.

 

Recommendations

At best, the proposed compromise will buy time for Lebanon. The country will remain exposed to other banking crises unless reforms go further than allocating current losses fairly. In tandem with these important outcomes, Lebanese banking needs fundamental institutional changes to reduce the likelihood and impact of future downturns.

 

Allocating today’s losses

As part of the IMF negotiations, Lebanon’s government should present the TLAC-structured distribution of losses as a principled solution to the current banking crisis. This compromise proposal apportions liability in line with accountability and / or assumed risk, while also acknowledging that even large depositors will inevitably forego some savings to salvage the banking sector. These unfortunate parties should receive due compensation further down the line.

 

Immediate Regulatory Changes

Beyond the current crisis, Lebanon’s banking sector must formally implement bail-in (TLAC) and clawback provisions in line with BCBS rules. This would diversify the sector’s liability structure and enable it to trigger a proper bail-in (if needed) in line with the main objective of protecting the rights of all depositors.

In the realm of governance, BDL’s commissions need to be rid of any political bias. This removal of bias needs to start from the top. While Lebanon is rich with talented individuals who could take on the mantle of central bank governor, in the current climate appointing a foreigner as central bank governor would send a strong signal to the international community that Lebanon is serious about reforms. This practice occurs in various other international jurisdictions and should also be subject to a non-extendable time frame to signal a full break with the past.

While there is no escaping the need for a political appointment for members of the central commission, BDL’s oversight bodies must be independent, not politically exposed, and required to report to parliamentary scrutiny. Parliament, while far from perfect in the current clientelist context, is a much more open and publicly accessible arena than BDL’s committees, and individual MPs and committees can scrutinise and/or address regulatory updates on the public record.

Parliament must also fully repeal banking secrecy laws and ensure that an independent forensic audit takes place of all relevant BDL and bank accounts. Having earned a bad reputation globally, banking secrecy has become more detrimental than beneficial as it promotes the feeling that illegal accounts can be concealed[xxii] and limits trust in the banking sector. As the world moves more in the direction of international openness and cooperation through transparency[xxiii], there are now many ways to circumvent such secrecy barriers where the political muscle prevails. Lebanon should join the rest of the world and at last repeal all banking secrecy laws, paving the way for a more open and productive banking sector.

Depositor insurance is an essential safety-net for small deposits yet – in Lebanon – the current level of coverage provided (75 million LBP) is far too low. Equal to US$50,000 under the official exchange rate, depositor insurance was worth around US$3,750 at the time of publication. Higher insurance floors would have reduced the rate of panic withdrawals during the crisis. In the United States, deposits are insured for up to $250,000 in savings; Lebanese regulations should require similar safeguards in future.

In addition, banks should only be allowed to conduct independently reviewed asset revaluations, if they are to use the latter as an additional component of capital. The BDL, hoping to increase banks’ capital by 20% during the crisis, allowed the banks to revalue their fixed assets (i.e., real estate) assets and account for the difference as an additional capital instrument without any rational basis for it. While perfectly legitimate as a regulatory measure[xxiv], the revaluation needs to follow prudent calculations, and align with the actual property price movements.

Sustainable Banking For Lebanon

Resetting Lebanon’s long-term economic trajectory requires resolving its sovereign-bank nexus, which ties the banking sector’s creditworthiness to the state’s credit rating. The BCBS has not yet published its position on the treatment of sovereign exposures, however Lebanon can lead by limiting exposures to a single debt source and developing a waterfall scheme whereby additional capital should be held against low-rated sovereigns.

Lebanon will need to prove its credibility to the IMF to receive help in recovering from the current crisis. The IMF should require Lebanon adheres to TLAC requirements, and that other BCBS regulations linked to liquidity[xxv]^{, [xxvi], [xxvii], [xxviii]} to bring the country’s banking sector into line with global best practice. Specifically, Lebanon needs to make the changes long suggested by the IMF[xxix] on the application of the Liquidity Coverage Ratio (LCR) and correct deviations from BCBS[xxx] related to the capital treatment of FX denominated sovereign debt. These could have helped flag the liquidity needs and improper risk assessments of the banking sector.

Even though banks in Lebanon have compulsory disclosures mandated by the central bank, they seem to obfuscate much of the content which these disclosures were aimed at in the first place. Transparency must become a pillar of the industry, meaning disclosure requirements must meet the same rigour and composition as the BCBS Pillar III[xxxi] disclosures while also requiring audited financial statements by external firms.

As poorer countries rely on international donors to help them recover from banking crises, international regulators can play a big part in applying internationally agreed rules to poorer countries, even if they were not signatories to international agreements. The BCBS should hence expand its oversight of regulatory implementation, known as Regulatory Consistency Assessment Programme (RCAP), from the member countries to all countries in order to expose any flaws early on and play a part in protecting vulnerable depositors.

Annex 1: The Compensation and Haircut Optimisation Problem

The ‘haircut’ is calculated for each large depositor on a pro-rata2 basis:

Bail-in = Total Losses – Total Bail-in Eligible Instruments – Central Bank Deficit

Equation 1: Haircut (θ) = Bail-in / Total Large Deposits

The depositor’s share of the newly restructured bank is:

Equation 2: New share value = Original deposit x (1 – Haircut) / Total New Assets

These depositors-turned-shareholders are then given priority under the new capital structure of the restructured bank (akin to preferred share owners) and receive a pre-agreed proportion, δ, of the bank’s future profits in the form of dividends as well as being given the first right to sell back their shares at an improved valuation, λ, once the market recovers. They would also be given priority to receive other forms of compensation through a proportion, γ, of clawback measures. The values of δ and γ would be decided by the new shareholders based on the strategic preferences of each restructured bank while λ would be based on expected market projections.

Excluding discounting, the relationship between the haircut and various forms of compensation is presented below. Note that, all forms of compensation would automatically seize once the haircut amount has been offset. At that point the preferred shareholder can decide to revert to a normal shareholder or convert their shares into a depositor account at market value.

θ x Original Deposit = λ x New share + δ x Future profits + γ x Clawback; (2)

Combining equations 1 & 2, we get the following empirical model:

Bail-in x Original Deposit / Total Large Deposits = λ x New share + δ x Future profits + γ x Clawback
~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

[1] Within Lebanon’s banks there are clear differences between banks’ major shareholders many of whom are politically exposed, and “preferred shareholders”. The latter would normally be considered as part of the liability structure of a bank, however in Lebanon many of these parties are financially un-savvy depositors who were duped into converting their deposits and lifelong savings into preferred shares with the promise of a “secured financial return”. Under a bail-in, these parties would have to incur a loss, however it is strongly plausible that banks broke the law in convincing depositors into agreeing to these conversions (see Azar G, 2021). As such, compensation mechanisms can be designed to allow those parties to recoup some of their losses.

 

[i] MIT SLOAN (2019) “Here’s how much the 2008 bailouts really cost” MIT MIT Sloan School of Management, online at https://mitsloan.mit.edu/ideas-made-to-matter/heres-how-much-2008-bailouts-really-cost; Financial Times “Banks cannot expect government to bail them out of every crisis” online at

https://www.ft.com/content/760f8a05-d5be-4066-8f3d-802d78c33bce

[ii] FSB (2015), “Total Loss-Absorbing Capacity (TLAC) Principles and Term Sheet”, Financial Stability Board, pp1-22

[iii] BCBS (2016b), “TLAC holdings standard”, Bank for International Settlements, pp1-14

[iv] Martino, E. (2017), Subordinated Debt Under Bail-in Threat, University of Bologna Law Review, 2(2), 252–299. https://doi.org/10.6092/issn.2531-6133/7664 online at https://bolognalawreview.unibo.it/article/view/7664

[v] Investopedia (2022) “Subordinated Debt Definition” Investopedia, online at https://www.investopedia.com/terms/s/subordinateddebt.asp

[vi] DNB (2017) “Operation of Bail-In”, Dutch Central Bank, online at https://www.dnb.nl/media/sxxdqjgo/operation-of-bail-in.pdf

[vii] Afanasyeva O. (2016) “Executive bonuses clawback in the banking sector“, ARMG Publishing, online at https://armgpublishing.sumdu.edu.ua/wp-content/uploads/2016/12/files/bel/issue1/Article_3.pdf

[viii] Wright C (2014) “Riad Salamé: The Central Banker who brings Stability to Lebanon”, Chris Wright Media, online at https://www.chriswrightmedia.com/riad-salame-the-central-banker-who-brings-stability-to-lebanon/

[ix] Halabi S. and Boswall J. (2019) “Extend and Pretend: Lebanon’s Financial House of Cards”, Triangle, online at https://www.thinktriangle.net/extend-and-pretend-lebanons-financial-house-of-cards-2/

[x] BCBS (2017b), “The Regulatory Treatment of Sovereign Exposures”, Bank for International Settlements, p4.

[xi] Moody’s (2017) “Moody’s Downgrades Lebanon’s Rating To B3, Changes Outlook To Stable From Negative” Moody’s Investors Service Online at https://www.moodys.com/research/Moodys-Downgrades-Lebanons-Rating-To-B3-Changes-Outlook-To-Stable–PR_365093

[xii] Halabi S. and Boswall J. (2019) “Extend and Pretend: Lebanon’s Financial House of Cards”, Triangle, online at https://www.thinktriangle.net/extend-and-pretend-lebanons-financial-house-of-cards-2/

[xiii] Chaaban, J. (2016) “I’ve Got the Power: Mapping Connections Between Lebanon’s Banking Sector and the Ruling Class” Economic Research Forum, online at https://erf.org.eg/publications/ive-got-the-power-mapping-connections-between-lebanons-banking-sector-and-the-ruling-class/

[xiv] Sewell A. (2020) “Lebanon: Leaked plan sets way forward, but country’s path could spell lost decade” Al Arabiya English, online at https://english.alarabiya.net/features/2020/04/10/Lebanon-Leaked-plan-sets-way-forward-but-country-s-path-could-spell-lost-decade

[xv] TAW (2020) “Lebanon looks to combat capital flight” The Arab Weekly, 31 January 2020, online at https://thearabweekly.com/lebanon-looks-combat-capital-flight

[xvi] Reuters (2020) “ Former Lebanon finance head says banks ‘smuggled’ $6 billion out: FT” Al Arabiya English, 13 July 2020 online at https://english.alarabiya.net/business/banking-and-finance/2020/07/13/Former-Lebanon-finance-head-says-banks-smuggled-6-billion-out-FT

[xvii] BCBS (2015), “Corporate governance principles for banks”, Bank for International Settlements, p35

[xviii] [xviii] Azar G. (2021) “The Wolf of Wall Street: The Wolf of Wall Street — Lebanese style: Small-scale depositors say banks duped them into buying preferred shares”, L’Orient Today, 18 February 2021, online at https://today.lorientlejour.com/article/1252407/the-wolf-of-wall-street-lebanese-style-small-scale-depositors-say-banks-duped-them-into-placing-their-savings-in-preferred-shares-now-worth-nothing.html

[xix] MoF (2020) “Financial Recovery Plan” Lebanon Ministry of Finance, online at  http://finance.gov.lb/en-us/EventPdfs/English/The%20Lebanese%20Goverment%20Financial%20Recovery%20Plan.pdf

[xx] Azar M. (2020) “The ABL plan: A Back Door to Privatizing State Assets” Finance 4 Lebanon, online at https://finance4lebanon.com/the-abl-plan-a-back-door-to-privatizing-state-assets/

[xxi] Azar G. (2021) “The Wolf of Wall Street: The Wolf of Wall Street — Lebanese style: Small-scale depositors say banks duped them into buying preferred shares”, L’Orient Today, 18 February 2021, online at https://today.lorientlejour.com/article/1252407/the-wolf-of-wall-street-lebanese-style-small-scale-depositors-say-banks-duped-them-into-placing-their-savings-in-preferred-shares-now-worth-nothing.html

[xxii] O. Abudulla and D.Wood (2019), “Coming Clean: Time to open Lebanon’s Chamber of banking secrets”, Triangle, online at https://www.thinktriangle.net/coming-clean-time-to-open-lebanons-chamber-of-banking-secrets/

[xxiii] BCBS (2015), “Corporate governance principles for banks”, Bank for International Settlements, p35

[xxiv] BCBS (1988), “International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards”, Bank for International Settlements , p 17

[xxv] BCBS (2013), “Basel III: The Liquidity Coverage Ratio and liquidity risk monitoring tools”, Bank for International Settlements , pp 1-75

[xxvi] BCBS (2014b), “Basel III: the net stable funding ratio”, Bank for International Settlements , pp 1-17

[xxvii] BCBS (2010), “Basel III: A global regulatory framework for more resilient banks and banking systems”, Bank for International Settlements , pp1-77

[xxviii] BCBS (2017a), “Basel III: Finalising post-crisis reforms”, Bank for International Settlements , p1-162

[xxix] IMF (2017), “Lebanon : Financial System Stability Assessment”, International Monetary Fund, p7

[xxx] BCBS (2006), “Basel II: International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards: A Revised Framework – Comprehensive Version” Bank for International Settlements , p20

[xxxi] BCBS (2018), “Pillar 3 disclosure requirements – updated framework”, Bank for International Settlements, pp 1-62

 

ملخص تنفيذي

إن المعلومات المسربة عن آخر خطة وضعتها الحكومة اللبنانية لإنقاذ القطاع المالي تثير القلق. فالنخب الحاكمة والمصرفية تصرّ على عدم تحمل المسؤولية عن الخسائر المالية التي تسببت فيها. بل ارتأت تحميل المودعين قرابة ثلاثة أضعاف العبء المالي الإجمالي الذي تحمله أي طرف معني آخر، وذلك عن طريق تحويل مدخراتهم من الدولار الأمريكي إلى الليرة اللبنانية التي عانت من تدهور كبير في قيمتها.

وفي ظل استمرار المفاوضات مع صندوق النقد الدولي، يجب على المودعين اللبنانيين البدء بحملة ضغط تستهدف تطبيق المعايير التنظيمية المصرفية الدولية على الأزمة المصرفية اللبنانية. وقد جاءت اتفاقيات الأعمال رداً على الأزمة المالية العالمية 2008، عندما أثار استخدام الأموال العامة لإنقاذ البنوك الخاصة موجة غضب عارمة. وترتكز تلك الأنظمة على مبدأ عدم جواز نقل خسائر إعسار البنوك أو الشركات من طرف المسؤولين وأولئك الذين قبلوا مخاطر الاستثمار إلى أطراف بريئة. الأمر الذي يحوّل المستثمرين الذين قبلوا بمخاطر أعلى (بحثاً عن عوائد أعلى) إلى مصدّات جزئية تحمي الاستثمارات إذا ساءت الأحوال.

 وتدعم هذه الفرضية الأساسية الحجج القوية المطروحة لإنقاذ القطاع المصرفي اللبناني من خلال خطة ” إنقاذ داخلي”، تتحمل بموجبها “الدائرة الداخلية”؛ أي مساهمي البنوك، العبء الأكبر للخسائر. لقد كان المصرف المركزي اللبناني (مصرف لبنان)، من بين المخاطرين البارزين، عندما أشرف على الهندسة المالية التي فاقمت الانهيار المالي. ولأن هذه الأطراف تحملت طواعية مخاطر صنع القرار والاستثمار، فيجب عليها أن تتحمل مسؤولية الأزمة المصرفية.

 لكن الأنظمة المصرفية اللبنانية لا تتماشى مع المعايير الدولية التي تُنفذ تلقائياً عملية “إنقاذ داخلي” عادلة ومنظّمة. وهذه الثغرة سمحت للنخب السياسية والمصرفية بتجاهل الاقتراحات التي تحملهم المسؤولية عن الأزمة، لا بل ونقل الالتزامات الهائلة للبنوك اللبنانية إلى آلاف المودعين الصغار والمتوسطين. كما أخفقت الأنظمة المصرفية اللبنانية بالأساس في تلافي الأزمة المالية. كما يلاحظ غياب القواعد التي تتعامل بشكل مناسب مع حالات الانهيار المصرفي، وتضارب المصالح داخل الهيئات الحاكمة لمصرف لبنان، والسرية المصرفية، وممارسات الإفصاح. وعلى مدى عقود، سمح اتساع هذه الثغرات التنظيمية بتجاهل الضوابط والتوازنات الحكيمة، لصالح استمرار تدفق الأرباح غير المستدامة على البنوك والمساهمين.

إن أي صفقة مقبلة تتضمن حزمة إنقاذ مالي من صندوق النقد الدولي تتطلب إعادة هيكلة القطاع المصرفي اللبناني المنهار، الأمر الذي ينطوي حتماً على توزيع المسؤوليات لمواجهة خسائر القطاع. كما يُرجح أن يطالب الصندوق باعتماد أنظمة مصرفية صارمة ستؤدي إلى إعادة تشكيل سمات الاقتصاد الكلي واتجاهاته في لبنان. ويتوقف تقدم هذه المفاوضات الحساسة على قبول النخب المصرفية والسياسية في لبنان تحمل مسؤوليتها عن الأزمة الاقتصادية.

 فحتى الآن، لم يأخذ المودعون والمجتمع المدني مكانهم على طاولة المفاوضات، على الرغم من أن الصندوق ملزم بالتشاور مع الأطراف المتأثرة بإصلاحاته. ويجب على المودعين اللبنانيين استخدام هذه السوابق التنظيمية الدولية في الضغط من أجل ضمان حقهم في إجراء توزيع عادل للخسائر، والتحول نحو نظام مصرفي يحمي المودعين ويلبي احتياجات العملاء المحليين ويحفز النمو المحلي ويخفف أعباء الدين الوطني. وإن عدم القيام بذلك، يسمح للنخب بمواصلة التهرب من المسؤولية وتعزيز مصالحها الخاصة على حساب مدخرات حياة المودعين.

 

التنظيم العالمي بعد الأزمة المالية العالمية

لقد نجح لبنان، إلى حد كبير، في تفادى الأزمة المالية العالمية 2008، في حين ترنحت دول أخرى تحت وطأة توزيع الخسائر الفادحة لقطاعاتها المصرفية. وفي الولايات المتحدة وأوروبا، واجهت الحكومات موجة غضب عامة، ناهيك عن العجز الكبير الذي تعاني منه هذه الدول أصلاً، عندما أجازت تنفيذ خطة “إنقاذ خارجي” لمصارف اعتبرت “عصية على الفشل”. وبموجب ترتيبات هذه الخطة، ساعدت الصناديق العامة المصارف المتعثرة على الوفاء بالتزاماتها؛ أي أن سداد ديون القطاع المالي وقع أساساً على كاهل دافعي الضرائب. ومن المفهوم أن يعتبر معظم المواطنين الأميركيين والأوروبيين أن عملية الإنقاذ الحكومية هذه كانت متحيزة عندما حمّلت دافعي الضرائب عبء إخفاقات المصارف[1]، بدلاً من مديريها والمساهمين فيها.

ومنذ الأزمة المالية العالمية، استجاب المجتمع المالي الدولي لهذا الاستياء المتزايد بوضع مجموعة إصلاحات تنظيمية تهدف إلى تخفيف حدة الظلم الناجم عن انهيار القطاع المصرفي في المستقبل. أولاً وقبل كل شي، جاءت اللوائح المُنقّحة بشأن القدرة الكلية على امتصاص الخسارة ومبادئ اتفاقية بازل الثالثة، التي أعدها مجلس الاستقرار المالي ولجنة بازل للرقابة المصرفية على التوالي، لتعزز شروط إعداد خطة “إنقاذ داخلي” بدلاً من خطة “الإنقاذ الخارجي” سيئة الصيت[2]،[3].

وبموجب هذه الخطة، يتحمل المساهمون القدر الأكبر من خسائر المصرف.  وإذا لم يفِ ذلك بجميع الالتزامات المترتبة على المصرف، يتحمل بعض الدائنين الصغار الخسائر المتبقية مقابل تحويل ديونهم المستحقة إلى أسهم عادية، مما يسمح للمصرف بإعادة الرسملة والتعافي. ويكون هؤلاء الدائنون عادة من فئة المستثمرين ممن لديهم التزامات تعرف باسم الديون الثانوية طويلة الأجل[4]. وبذلك تضمن خطة الإنقاذ الداخلي إنقاذ القطاع المصرفي من قبل الدائنين والمساهمين في المصرف نفسه، بدلاً من خطة “إنقاذ خارجي” يمولها المودعون العاديون أو دافعوا الضرائب. وتعرف هذه الخطة باسم اللوائح التنظيمية بشأن القدرة الكلية على امتصاص الخسائر.

 وبهذه الطريقة، تضع هذه اللوائح شروطاً تضمن للمستثمرين الحذرين، كالمودعين الصغار والمتوسطين، تخفيف التعرض لتبعات الانهيار المصرفي. وتحتل الديون الثانوية، التي تحصل على عوائد أعلى من الودائع مقابل تحمل المقرض مخاطر إضافية، مرتبة أقل من ديون المودعين عند القيام بالتصفية في حالات الإفلاس[5]. وعلى العكس، يحصل المودعون الصغار والمتوسطون على عوائد استثمارية أقل، إنما يجب أن يحصلوا على مركز أكثر أماناً في حالات الانهيار المصرفي. وعند إعادة الهيكلة، تُعاد رسملة المصارف بواسطة تحويل الديون الثانوية إلى رأس مال، مما يجنب المودعين العاديين الأضرار التي تلحق بودائعهم أو استخدامها لتصحيح الميزانيات العمومية للمصارف[6]. بهذه الطريقة، تضمن اللوائح التنظيمية بشأن القدرة الكلية على امتصاص الخسائر لجوء المصارف إلى مصادر تمويل داخلية بدلاً من مصادر خارجية.

قدمت إصلاحات ما بعد الأزمة المالية العالمية حماية إضافية للمودعين عبر إقرار أحكام استرداد تُخضع صناع القرار الرئيسيين في المصارف للمساءلة المالية. وتُلزم أحكام الاسترداد مديرو المصارف بدفع تعويضات لقاء اتخاذهم قرارات أضرّت بالمصرف، حتى بعد انقضاء مدة عملهم. ومن الناحية النظرية، يجب أن تمنع أحكام الاسترداد مديري المصارف من اتباع سلوك متهور أو غير قانوني، تحت طائلة التعرض لعقوبات مالية قاسية جرّاء التقاعس في أداء واجباتهم المؤسسية[7]. وفي الواقع، يوفر الاستخدام الفعال لأحكام استرداد الأموال تدفقاً إضافياً لرأس المال يساعد في مواجهة الخسائر في حالات الانهيار المصرفي، ويمكن بواسطته تخفيف العبء المالي الواقع على الدائنين الآخرين، أو تعويض المودعين الذين تعرضوا لاقتطاعات مالية نتيجة تطبيق خطة إنقاذ داخلي.

 

لبنان يقاوم الإصلاحات التنظيمية

رغم كل ذلك، لم ينضم مصرف لبنان إلى الإصلاحات الواردة في اتفاقية بازل الثالثة، ولا إلى معظم الإجراءات التنظيمية العالمية الأخرى التي أعقبت الأزمة المالية العالمية. وبدلاً من ذلك، حافظ حاكم مصرف لبنان؛ رياض سلامة، طيلة عشر سنوات تقريباً، على مظاهر إدارة مالية حذرة للمصرف، شجّعها أداء لبنان القوي خلال الانهيار المالي 2008. وفي إطار مقاومة الإصلاحات التنظيمية المتشددة، استند مصرف لبنان إلى ثلاث حجج: أ) ليس لبنان عضواً في لجنة بازل، 2) حقيقة أن القطاع المصرفي اللبناني أقل تطوراً من الدول الأخرى، مما يعني أن الإصلاحات لم تكن جميعاً قابلة للتطبيق بشكل صارم، 3) أن الأنظمة المصرفية اللبنانية قد تكون أكثر صرامة من إصلاحات اتفاقية بازل الثالثة من بعض النواحي[8].

 وفي الواقع، فشلت أنظمة مصرف لبنان في منع القطاع المصرفي اللبناني من اتخاذ سلسلة قرارات استثمارية هزيلة ومحفوفة بالمخاطر في الفترة التي أعقبت الأزمة المالية العالمية وحتى تشرين الأول (أكتوبر) 2019، عندما انهار القطاع المصرفي في نهاية المطاف. خلال هذه الفترة، كثّف مصرف لبنان عمليات إقراض الدولة اللبنانية (والاقتراض بنفسه)، وهنا مكمن الأزمة المصرفية اللبنانية[9]^،[10]. ففي العادة، لا يتسبب الإقراض المكثف للدولة بأي مشكلة نتيجة تنوع الميزانيات العمومية للمصارف الدولية وانخفاض المتطلبات الرأسمالية في عمليات الإقراض المصرفية للدول. لكن المصارف عندما تتعرض لمخاطر منح ديون كبيرة جداً لمصدر واحد كالدولة، فإن قدرتها الائتمانية تؤول إلى أيدي المدين، لدرجة تجعل تخلف أحدهما عن السداد يؤدي إلى تخلف الآخر أيضاً.

 من الناحية العملية، أتاحت عملية الإقراض الضخمة هذه فرصاً للنخب السياسية والمصرفية على حساب الصحة المالية العامة للبنان. فعائدات المصارف اللبنانية تتزايد نتيجة الفوائد التي تدفعها الدولة على السندات السيادية، في حين يتعمق انكشاف المصارف على الدولة اللبنانية، في وضع يزداد تصنيفه باضطراد في سلّم الحالات ذات “المخاطر الائتمانية العالية”[11]. وعندما بدأت احتياطيات العملات الأجنبية بالتضاؤل في عام 2016، انخرط مصرف لبنان في عمليات الهندسة المالية؛ وهي عمليات مربحة جداً وخطيرة للغاية تحولت إلى “مخطط بونزي منظم” في لبنان[12]. وبما أن بعض المساهمين الأساسيين في المصارف هم من القادة السياسيين أو أنصارهم أو أصدقائهم[13]،[14]، فقد توفرت لديهم حوافز كافية لغض الطرف عن إقراض أنفسهم وعدم جدارتهم الائتمانية، في ظل تزايد أرباح المساهمين الناتجة عن الديون (العامة).

الأسوأ من ذلك، أن لبنان لم يعتمد الإصلاحات التنظيمية التي أعقبت الأزمة المالية العالمية وضمنت إجراء عملية إنقاذ داخلي منظمة وعادلة عندما ينهار القطاع المصرفي. وكان غياب اللوائح التنظيمية بشأن القدرة الكلية على امتصاص الخسائر يعني أن المصارف اللبنانية لم تلجأ تلقائياً إلى الدائنين المطلوبين للتعافي من الأزمة. وفي الواقع، كان لدى المصارف التي تطبق هذه اللوائح مبلغاً محدداً مسبقاً من الديون الثانوية؛ وهو رأس مال جمعه البنك لهذا السيناريو تحديداً؛ أي لإعادة الرسملة.

 لكن الميزانيات العمومية للمصارف في لبنان، اعتمد ت بالدرجة الأولى على المساهمين والمودعين، مما جعل خطة إنقاذ داخلي بحتة؛ إي خطة لا تشمل المودعين العاديين، أمراً مستبعداً للغاية. وفي الواقع، فقد أمر مصرف لبنان اعتباراً من تشرين الأول (أكتوبر) 2019، جميع المصارف بالبدء في دراسة فرض “اقتطاع على الودائع” على المودعين العاديين، يُصار بموجبها إلى شطب جزء كبير من المدخرات لتخفيف عبء الديون. والأسوأ من ذلك، كان غياب أحكام الاسترداد التي تهدف إلى فرض المساءلة والمسؤولية المالية على إدارة المصرف المتقاعسة. وبغض النظر عن صناع القرار الرئيسيين الذين يجب استرداد أموالهم لمواجهة خسائر القطاع المصرفي، فقد أقرّ سلامة بأن مودعين من ذوي الصلات حولوا أكثر من مليار دولار بين 17 تشرين الأول (أكتوبر) أكتوبر 2019 و30 كانون الثاني (يناير) 2020، على الرغم من ضوابط رأس المال غير القانونية التي تمنع المودعين العاديين من الوصول إلى مدخراتهم[15].  وقدّرت مصادر مطّلعة أخرى، ممن شغلت عضوية لجان مصرف لبنان، أن مقدار التهريب بلغ قرابة 6 مليارات دولار[16].

الإطار: مهمتين متضاربتين

 يتضمن هيكل حوكمة مصرف لبنان تدابير للإشراف على سياسات المصرف وحساباته. لكن فعاليتها تعرضت للخطر بسبب التأثير السياسي غير المبرر، وتضارب المصالح بين أعضاء اللجان، والثغرات التي تسمح للحاكم بالهيمنة على عملية صنع القرار.

فمثلاً، تضم الهيئتان التنظيميتان الرئيسيتان في مصرف لبنان؛ المجلس المركزي ولجنة الرقابة على المصارف، مندوبين عن وزارتي الاقتصاد والمالية، إلى جانب الأعضاء “السياسيين” الآخرين. ويمارس المندوبون الوزاريون تأثيراً سياسياً مباشراً ومنهجياً على الهيئات التنظيمية لمصرف لبنان. أما في الدول الأخرى، يختار المصرف المركزي موظفين مستقلين عن الحكومة. وفي لبنان، تزداد المخاوف من تزايد النفوذ غير المبرر، نظراً لتضارب المصالح الواسع ضمن النخب السياسية والمصرفية.

بالإضافة إلى ذلك، يرأس حاكم مصرف لبنان الهيئات الرقابية الثلاث في المصرف: الهيئة المصرفية العليا، هيئة التحقيق الخاصة، هيئة الأسواق المالية. وهكذا يصبح حاكماً متعدد المهام، يقتصر عمل نوابه على تنفيذ المهام التي يكلفهم بها.

 وتصل المهام المتضاربة إلى درجة أن يعمل رؤساء مجالس الإدارة مدراء تنفيذيين في المؤسسة نفسها في مختلف مؤسسات القطاع المصرفي اللبناني. وتحظر لجنة بازل للرقابة المصرفية[17] هذه الممارسة، نظراً لتأثيرها السلبي على تنفيذ إجراءات المساءلة الداخلية ومساهمتها في نشوء الأزمة المالية العالمية. وقد ذكر مصدر مصرفي سري لمركز ترانغل أنه في بعض الحالات، قام مدققون بمراجعة حسابات مصارف لبنانية يمتلك أقاربهم أسهماً فيها، في مثال فاضح على تضارب صارخ للمصالح. وفي عام 2021، صرح عضو سابق في لجنة الرقابة على المصارف أن تضارب المصالح داخل هيئة الأسواق المالية أدى إلى قيام المصارف بعمليات تحويل احتيالية للودائع بلغت قيمتها نحو 4 مليارات دولار من الأسهم الممتازة[18].

نهاية الإطار

 

من يدفع التكاليف؟ تحميل عبء الخسائر المصرفية في لبنان

في ظل نقص اللوائح التنظيمية، شهد لبنان نزاعاً مريراً بشأن توزيع خسائر القطاع المصرفي. وفي عام 2020، قامت شركة المحاسبة لازارد بطلب من حكومة حسان دياب السابقة بوضع “خطة إنقاذ مالية” تضمنت خطة “إنقاذ داخلي” طُرحت ضمن الخيارات الرئيسية لتعافي القطاع المالي[19]. وبدلاً من استخدام الديون الثانوية، تعتمد خطة لازارد بالدرجة الأولى على مفهوم “الاقتطاع من الودائع”؛ أي تخفيض القيمة السوقية لودائع 2% من كبار المودعين (بما يتماشى مع وعد الحكومة آنذاك بحماية 98% من المودعين). وهذا يتعارض مع الغرض الأساسي لخطط الإنقاذ الداخلي، وهو حماية كبار الدائنين، ولاسيما المودعين. وبذلك تكون لازارد قد استبدلت الديون الثانوية بديون المودعين، بحيث أصبحت أقرب إلى خطة إنقاذ خارجي، يمولها عموم اللبنانيين بواسطة ودائعهم بدلاً من الضرائب.

 جوبهت خطة لازارد بمعارضة فورية من قبل رجال الأعمال والنخب السياسية، الذين استفاد كثير منهم من أسعار الفائدة الباهظة على ودائعهم الضخمة من خلال عمليات الإقراض المصرفية المحفوفة بالمخاطر. وفي أيار (مايو) 2020، ردت جمعية مصارف لبنان على الخطة باقتراح تغطية خسائر القطاع من خلال بيع فعلي لأصول الدولة بأسعار مخفضة، وتحويلها إلى المصارف. ولم يقدم الاقتراح تفاصيل تُذكر بشأن كيفية تعويض الخسائر المتبقية[20].

إن التوصل إلى تسوية بشأن توزيع الخسائر في إطار المفاوضات على حزمة إنقاذ يقدمها صندوق النقد الدولي، تتطلب من الحكومة اللبنانية تحديد بديل عن الديون الثانوية. وفي هذه المفاوضات، يجب أن يركز المبدأ التوجيهي على توزيع الخسائر ضمن خطة إنقاذ داخلي تتوافق قدر الإمكان مع إجراءات التوزيع المنظم للخسائر بموجب اللوائح التنظيمية بشأن القدرة الكلية على امتصاص الخسائر. وبعد ذلك وعند الضرورة، تتناول الإجراءات توزيعاً إضافياً للخسائر بشكل متناسب مع مستوى المخاطرة التي تحمّلها كل مستثمر. ويعني ذلك في حالة لبنان، اتباع المعايير الدولية لمساءلة المساهمين في المصارف المعسرة، وإخضاع القرارات التي أدت إلى نشوب الأزمة المصرفية إلى المساءلة، إلى جانب الإقرار بضرورة تحميل المودعين العاديين بعض أعباء الديون.

أولاً، بما أن المساهمين هم من أصحاب الأعمال، فلا يجب على المصارف معاملتهم بشكل مختلف عن المساهمين في أي مصرف دولي يطبق اللوائح التنظيمية بشأن القدرة الكلية على امتصاص الخسائر. وهذا يعني أنه يجب على المساهمين تسديد الأعباء أثناء فترات الركود، ويرجح أن يؤدي ذلك في ظروف الأزمة المصرفية في لبنان إلى شطب 100% من حصصهم[1]. في عام 2021، بلغ رأسمال مساهمي المصارف وحملة الأسهم الممتازة 31 تريليون ليرة لبنانية[21] (نحو 20.6 مليار دولار بسعر صرف 1500 ليرة لبنانية للدولار).

 يجب الاعتراف بأن حصص المساهمين لن تكفي لامتصاص جميع الخسائر، وسيتطلب الأمر إجراء المزيد من التعديلات. ويجب دمج المصارف المعسرة والمنهارة، وتحويل أصولها المعدومة إلى الميزانية العمومية لمصرف لبنان.

 ونظراً لافتقار النظام إلى ديون ثانوية كافية، فإن المستوى الثاني في تحمل مسؤولية الخسارة يتضمن إجراء تسوية بين مصرف لبنان وكبار المودعين.  ويجب على المصرف زيادة شطب الخسائر غير المحققة بحيث تكفي الاقتطاعات من ودائع كبار المودعين لوحدها بتغطية بقية الخسائر.

 إن مساهمة كبار المودعين في تغطية الخسائر؛ أي الاقتطاعات، تؤدي إلى تحويل جزء من ودائعهم إلى أسهم ممتازة في المصارف التي تعاد هيكلتها. ويشكّل تحويل الأسهم هذا المكون الأساسي لتعويضهم، كما أنهم سيحصلون على أرباح تفضيلية بمجرد أن تبدأ المصارف في جني الأرباح. ويجب متابعة أشكال التعويض الثانوية؛ الاسترداد بالدرجة الأولى، من خلال الإجراءات القانونية.

 

الإطار: الإدماج وتقليص الحجم

 في عام 2019، كان في لبنان 63 مصرفاً مهماً يقدمون الخدمات لبلد لا يزيد عدد سكانه عن 6 ملايين نسمة. وفي إطار أي حزمة إنقاذ مالي، لا بد لصندوق النقد الدولي أن يطالب باندماج المصارف اللبنانية غير القادرة على التعافي من تلقاء نفسها (إدماج). وبعد ذلك، تتطلب إعادة هيكلة القطاع تخليص الميزانيات العمومية الناتجة عن ذلك من “الأصول المعدومة” أو القروض الخاسرة (تقليص الحجم). ثم يجب تحويل هذه الأصول إلى الميزانية العمومية لمصرف لبنان، على أن تخضع المصارف لمتطلبات الإصلاح التنظيمي.

 ومن المنتظر أن تؤدي عمليتا الإدماج وتقليص الحجم إلى زيادة احتمالات استرداد المودعين لبعض مدخراتهم خلال فترة وجيزة، طالما أن المصارف الجديدة ستبدأ عملها من صفحة بيضاء. كما تضمن العمليتان أن تتحمل المصارف اللبنانية عواقب إخفاقاتها السابقة مقابل الحصول على بداية جديدة. وبهذه الطريقة، يساعد الإدماج وتقليص الحجم، مثل اقتراح شطب ديون المساهمين، في تهدئة المخاوف بشأن إفلات المصارف من المأزق.

نهاية الإطار

يجب تطبيق الاسترداد بأثر رجعي على صناع القرار الذين وضعوا الهندسة المالية، ومديري المصارف الذين ساهموا في تيسير المشاركة فيها، والمصرفيين الذين خرقوا قوانين تطبيق ضوابط الرقابة على رأس المال. وبعد ذلك، يجب توزيع الأموال المستردة بموجب هذه العملية على كبار المودعين لتعويض أكبر قدر ممكن من الاقطاعات التي لحقت بودائعهم.

 ونظراً لعدم وجود أحكام استرداد في اللوائح المصرفية اللبنانية حتى الآن، يجب على صندوق النقد الدولي الإصرار على وضعها كجزء من حزمة الإنقاذ، وإدراجها في اللوائح المستقبلية كأحكام استرداد مستقلة. وهذا يضمن ألا يعتمد نجاح هذه الإجراءات على نظام قضائي قاصر تتحكم به الأهواء السياسية.

وتتطلب معايير الاقتطاع من ودائع كبار المودعين، وكذلك آليات التعويض / أحكام الاسترداد المناسبة، إجراء مفاوضات في إطار إيجاد الحل الأمثل لمشكلة تتطلب حلاً تجريبياً كجزء من اقتراح شامل (انظر الملحق 1). ويجب أن تشمل الحصيلة النهائية لهذه الحسابات مصرف لبنان والمساهمين وكبار المودعين ومديري المصارف، إلى حد يحمي ودائع المودعين العاديين الصغار والمتوسطين بموجب عتبة محددة موضوعياً، وبما يتفق مع الممارسات الدولية.

 

التوصيات

في أفضل الأحوال، توفر التسوية المقترحة بعض الوقت للبنان. فالبلاد ستظل معرضة لأزمات مصرفية أخرى ما لم تذهب الإصلاحات إلى أبعد من التوزيع العادل للخسائر الحالية. وبالتوازي مع هذه النتائج المهمة، يجب على المصارف اللبنانية إجراء تغييرات مؤسسية أساسية للحد من الانهيارات المستقبلية وآثارها المحتملة.

توزيع الخسائر الحالية

في إطار المفاوضات مع صندوق النقد الدولي، يجب على الحكومة اللبنانية اعتماد التوزيع المنظم للخسائر بموجب اللوائح التنظيمية بشأن القدرة الكلية على امتصاص الخسائر باعتباره حلاً مبدئياً للأزمة المصرفية الحالية. وتوزع هذه التسوية الديون بما يتماشى مع المساءلة و/أو المخاطر المفترضة، إلى جانب الإقرار بأنه لا بد حتى لكبار المودعين من التخلي عن بعض المدخرات لإنقاذ القطاع المصرفي. ويجب أن تحصل هذه الأطراف سيئة الحظ على تعويضات مستحقة لاحقاً.

 تغييرات تنظيمية فورية

بغض النظر عن الأزمة الحالية، يجب على القطاع المصرفي اللبناني تطبيق اللوائح التنظيمية بشأن القدرة الكلية على امتصاص الخسائر وأحكام الاسترداد بشكل رسمي، وبما يتفق مع قواعد لجنة بازل للرقابة المصرفية. وهذا يؤدي إلى تنويع هيكل ديون القطاع، ويتيح له وضع خطة إنقاذ داخلي مناسبة (عند الضرورة) بما يتماشى مع الهدف الرئيسي في حماية حقوق جميع المودعين.

 أما في مجال الحوكمة، فيجب على جميع هيئات مصرف لبنان إزالة أي تحيز سياسي، على أن يبدأ ذلك من الأعلى. ومع أن لبنان يحفل بشخصيات كفء يمكنها شغل منصب حاكم المصرف المركزي، إلا أن تعيين شخصية أجنبية في الظروف الحالية يرسل إشارة قوية إلى المجتمع الدولي بأن لبنان جاد في تنفيذ الإصلاحات. وهذا إجراء متبع في مختلف الاختصاصات الدولية الأخرى، ويجب أن يخضع أيضاً لإطار زمني غير قابل للتمديد، بما يشي بقطيعة كاملة مع الماضي.

إن التعيينات السياسية لأعضاء المجلس المركزي تبدو أمراً مفروغاً منه، لكن الهيئات الرقابية في مصرف لبنان يجب أن تكون مستقلة، وغير خاضعة لأي ضغط سياسي، على أن تقدم تقاريرها إلى البرلمان. فعلى الرغم من النواقص التي تشوب البرلمان في ظل سيادة المحسوبيات السياسية، إلا أنه يشكل مساحة مفتوحة نسبياً، ويمكن للمواطنين الاطلاع على أعماله أكثر من لجان مصرف لبنان، فضلاً عن حق النواب واللجان معاينة السجلات العامة و/ أو تحديث أنظمتها.

 كما يجب على البرلمان الغاء جميع قوانين السرية المصرفية، وضمان إجراء تدقيق قضائي مستقل لجميع حسابات مصرف لبنان والحسابات المصرفية الأخرى ذات الصلة. فبعد السمعة السيئة التي لحقت بسرية المصارف على الصعيد العالمي، أصبح ضررها أكثر من فائدتها جرّاء الانطباع بأنها تسمح بإخفاء حسابات غير قانونية[22] تُضعف الثقة بالقطاع المصرفي. ومع تحرك العالم أكثر فأكثر نحو الانفتاح والتعاون الدوليين من خلال الشفافية[23]، تتوفر الآن طرق عدة للالتفاف على قيود السرية المصرفية هذه في ظل هيمنة النفوذ السياسي. ويجب على لبنان الانضمام إلى بقية دول العالم، وأن يتوصل أخيراً إلى إلغاء جميع قوانين السرية المصرفية، الأمر الذي يفسح المجال لقيام قطاع مصرفي أكثر انفتاحاً وإنتاجية.

يُعدّ تأمين الودائع شبكة الأمان الأساسية للودائع الصغيرة، لكن مستوى التغطية الحالي في لبنان منخفض جداً (75 مليون ليرة لبنانية). ولا يتعدى التأمين على الوديعة التي تعادل 50 ألف دولار بموجب سعر الصرف الرسمي، 3,750 دولاراً تقريباً، عند تاريخ نشر هذا التقرير. وكان لمستويات أعلى من التأمين أن تؤدي إلى خفض معدل عمليات السحب الناجمة عن الذعر خلال الأزمة. ففي الولايات المتحدة، يصل التأمين على الودائع الادخارية إلى 250,000 دولار، ويجب أن تحتوي الأنظمة اللبنانية ضمانات مماثلة في المستقبل.

بالإضافة إلى ذلك، يجب ألا يُسمح للمصارف بإجراء مراجعة مستقلة لعمليات إعادة تقييم الأصول، إذا كانت تنوي استخدامها كمكون إضافي لرأس المال. لقد سمح مصرف لبنان للمصارف بإعادة تقييم أصولها الثابتة (أي العقارات) وحساب الفرق واعتباره أداة رأسمالية إضافية دون أي أساس منطقي، على أمل زيادة رأسمال هذه المصارف بنسبة 20% خلال الأزمة. ومع أن عملية إعادة التقييم تُعدّ إجراءً تنظيمياً مشروعاً تماماً[24]، إلا أنها تتطلب اتباع حسابات حكيمة وتوافقاً مع الحركة الفعلية لأسعار العقارات.

 قطاع مصرفي مستدام في لبنان

إن إعادة ضبط المسار الاقتصادي على المدى الطويل في لبنان تتطلب قطع الصلة مع مصرفه السيادي، هذه الصلة التي تربط الجدارة الائتمانية للقطاع المصرفي مع التصنيف الائتماني للدولة. ولم تُبدِ لجنة بازل للرقابة المصرفية رأيها بشأن معالجة الانكشافات السيادية حتى الآن. ومع ذلك، يستطيع لبنان الحد من انكشافه على مصدر دين واحد، وإعداد مخطط شلال نقدي يقتضي الاحتفاظ برأس مال إضافي لمواجهة التصنيف السيادي المنخفض.

 ويجب على لبنان إثبات مصداقيته لصندوق النقد الدولي من أجل تلقي المساعدة للتعافي من الأزمة الحالية. ويجب على الصندوق أن يطلب من لبنان تنفيذ متطلبات اللوائح التنظيمية بشأن القدرة الكلية على امتصاص الخسائر والقواعد الأخرى للجنة بازل للرقابة المصرفية ذات الصلة بالسيولة المصرفية[25]^{،[26]،[27]،[28]}، كي يتماشى القطاع المصرفي اللبناني مع أفضل الممارسات العالمية. وعلى وجه التحديد، يجب على لبنان إجراء التغييرات التي اقترحها الصندوق منذ فترة طويلة[29] بشأن تطبيق نسبة تغطية السيولة، وتصحيح الانحرافات عن قواعد لجنة بازل للرقابة المصرفية[30] ذات الصلة بمعالجة رأس المال للديون السيادية المقومة بالعملات الأجنبية. ولو طُبّق ذلك لساعد في تلافي الأخطاء المرتكبة في تحديد احتياجات السيولة وتقييمات المخاطر في القطاع المصرفي.

 على الرغم من قيام المصارف في لبنان بإفصاحات إلزامية بتكليف من المصرف المركزي، إلا أنها تحجب جزءً كبيراً من المحتوى الذي تتوخاه هذه الإفصاحات أصلاً. ويجب أن تصبح الشفافية أحد ركائز هذا القطاع، أي أن تكون متطلبات الإفصاح بمستوى دقة ومحتوى الإفصاحات المطلوبة بموجب الركيزة الثالثة لقواعد لجنة بازل للرقابة المصرفية[31]، كما تتطلب بيانات مالية مدققة من قبل شركات خارجية.

 ونظراً لاعتماد الدول الفقيرة على المانحين الدوليين لمساعدتها على التعافي من الأزمات المصرفية، يمكن للهيئات التنظيمية الدولية أن تلعب دوراً كبيراً في تطبيق القواعد الدولية المتفق عليها على هذه الدول، حتى لو كانت غير منضمة إلى الاتفاقيات الدولية ذات الصلة. ولذلك يجب على لجنة بازل للرقابة المصرفية توسيع نطاق إشرافها على تطبيق الأنظمة، المعروف باسم برنامج تقييم الاتساق التنظيمي، خارج الدول الأعضاء ليشمل جميع الدول بهدف الكشف المبكر عن أي عيوب، وحماية المودعين المعرضين للخطر.

الملحق 1: مشكلة تحديد التعويضات والاقتطاعات المناسبة

 يُحتسب “الاقتطاع من الودائع” لكل مودع كبير على أساس نسبة تربيعية:

 الإنقاذ الداخلي = إجمالي الخسائر – إجمالي أدوات الإنقاذ الداخلي المعتمدة – عجز المصرف المركزي

 المعادلة 1: الاقتطاع من الودائع (θ) = الإنقاذ الداخلي / إجمالي الودائع الكبيرة

 حصة المودع في المصرف الذي أعيدت هيكلته:

 المعادلة 2: قيمة الأسهم الجديدة = الإيداع الأصلي × (1 – الاقتطاع من الودائع) / إجمالي الأصول الجديدة

 ويُمنح هؤلاء المودعون، الذين أصبحوا مساهمين، الأولوية في الهيكل الجديد لرأسمال المصرف الذي أعيدت هيكلته (مثل أصحاب الأسهم الممتازة)، ويحصلون على نسبة متفق عليها سلفاً (δ) من أرباح المصرف المستقبلية على شكل توزيعات أرباح، بالإضافة إلى إعطائهم الحق الأول في إعادة بيع أسهمهم وفق تقييم محسّن (λ)، بمجرد تعافي السوق. كما يُمنحون أولوية تلقي أشكال أخرى من التعويضات من خلال نسبة (γ) ضمن إجراءات الاسترداد. ويحدد المساهمون الجدد قيم δ وγ بناءً على التفضيلات الإستراتيجية لكل مصرف أعيدت هيكلته، بينما تستند λ إلى توقعات السوق.

 وفيما يلي عرض العلاقة بين الاقتطاع من الودائع وأشكال التعويض المختلفة (باستثناء الحسومات). وجدير بالذكر أن جميع أشكال التعويض تتوقف تلقائياً بمجرد استكمال مبلغ الاقتطاع. ويمكن هنا للمساهم الممتاز الاختيار بين العودة إلى مساهم عادي أو تحويل أسهمه إلى حساب إيداع بالقيمة السوقية.

θ  x  الإيداع الأصلي = λ x السهم الجديد + δ x الأرباح المستقبلية + γ x  الاسترداد. (2)

 بدمج المعادلتين 1 و2، نحصل على النموذج التجريبي التالي:

 الإنقاذ الداخلي × الإيداع الأصلي / إجمالي الودائع الكبيرة = λ x السهم الجديد + δ  x الأرباح المستقبلية + γ  x  الاسترداد

[1]  في القطاع المصرفي اللبناني توجد اختلافات واضحة بين المساهمين الرئيسيين في المصارف، وكثير منهم من الشخصيات السياسية و”حملة الأسهم الممتازة”. ويُنظر إلى الأخيرين عادة على أنهم جزء من هيكل أصول المصرف، لكن قسماً كبيراً منهم في لبنان هم مجرد مودعين غير متمرسين مالياً تم خداعهم لتحويل ودائعهم ومدخرات حياتهم إلى أسهم ممتازة، مقرونة بوعود عن “عائد مالي مضمون”. وبموجب أي خطة إنقاذ داخلي، يجب على هذه الأطراف أن تتحمل جزءاً من الخسائر، لكن المصارف قامت هنا غالباً بخرق القانون، عندما أقنعت المودعين بإجراء هذا التحويل (انظر عازار غ، 2021). ولذلك، يجب وضع آليات تسمح لهذه الأطراف باسترداد بعض خسائرها.

[1]  MIT SLOAN (2019) “Here’s how much the 2008 bailouts really cost” MIT MIT Sloan School of Management, online at https://mitsloan.mit.edu/ideas-made-to-matter/heres-how-much-2008-bailouts-really-cost; Financial Times “Banks cannot expect government to bail them out of every crisis” online at  https://www.ft.com/content/760f8a05-d5be-4066-8f3d-802d78c33bce

[2]  FSB (2015), “Total Loss-Absorbing Capacity (TLAC) Principles and Term Sheet”, Financial Stability Board, pp1-22

[3]  BCBS (2016b), “TLAC holdings standard”, Bank for International Settlements, pp1-14

[4]  Martino, E. (2017), Subordinated Debt Under Bail-in Threat, University of Bologna Law Review, 2(2), 252–299. https://doi.org/10.6092/issn.2531-6133/7664 online at https://bolognalawreview.unibo.it/article/view/7664

[5]  Investopedia (2022) “Subordinated Debt Definition” Investopedia, online at https://www.investopedia.com/terms/s/subordinateddebt.asp

[6]  DNB (2017) “Operation of Bail-In”, Dutch Central Bank, online at https://www.dnb.nl/media/sxxdqjgo/operation-of-bail-in.pdf

[7]  Afanasyeva O. (2016) “Executive bonuses clawback in the banking sector“, ARMG Publishing, online at https://armgpublishing.sumdu.edu.ua/wp-content/uploads/2016/12/files/bel/issue1/Article_3.pdf

[8]  Wright C (2014) “Riad Salamé: The Central Banker who brings Stability to Lebanon”, Chris Wright Media, online at https://www.chriswrightmedia.com/riad-salame-the-central-banker-who-brings-stability-to-lebanon/

[9] Halabi S. and Boswall J. (2019) “Extend and Pretend: Lebanon’s Financial House of Cards”, Triangle, online at https://www.thinktriangle.net/extend-and-pretend-lebanons-financial-house-of-cards-2/

[10]  BCBS (2017b), “The Regulatory Treatment of Sovereign Exposures”, Bank for International Settlements, p4.

[11]  Moody’s (2017) “Moody’s Downgrades Lebanon’s Rating To B3, Changes Outlook To Stable From Negative” Moody’s Investors Service Online at https://www.moodys.com/research/Moodys-Downgrades-Lebanons-Rating-To-B3-Changes-Outlook-To-Stable–PR_365093

[12]  Halabi S. and Boswall J. (2019) “Extend and Pretend: Lebanon’s Financial House of Cards”, Triangle, online at https://www.thinktriangle.net/extend-and-pretend-lebanons-financial-house-of-cards-2/

[13]  Chaaban, J. (2016) “I’ve Got the Power: Mapping Connections Between Lebanon’s Banking Sector and the Ruling Class” Economic Research Forum, online at https://erf.org.eg/publications/ive-got-the-power-mapping-connections-between-lebanons-banking-sector-and-the-ruling-class/

[14]  Sewell A. (2020) “Lebanon: Leaked plan sets way forward, but country’s path could spell lost decade” Al Arabiya English, online at https://english.alarabiya.net/features/2020/04/10/Lebanon-Leaked-plan-sets-way-forward-but-country-s-path-could-spell-lost-decade

[15]  TAW (2020) “Lebanon looks to combat capital flight” The Arab Weekly, 31 January 2020, online at https://thearabweekly.com/lebanon-looks-combat-capital-flight

[16]  Reuters (2020) “ Former Lebanon finance head says banks ‘smuggled’ $6 billion out: FT” Al Arabiya English, 13 July 2020 online at https://english.alarabiya.net/business/banking-and-finance/2020/07/13/Former-Lebanon-finance-head-says-banks-smuggled-6-billion-out-FT

[17]  BCBS (2015), “Corporate governance principles for banks”, Bank for International Settlements, p35

[18] [18]  Azar G. (2021) “The Wolf of Wall Street: The Wolf of Wall Street — Lebanese style: Small-scale depositors say banks duped them into buying preferred shares”, L’Orient Today, 18 February 2021, online at https://today.lorientlejour.com/article/1252407/the-wolf-of-wall-street-lebanese-style-small-scale-depositors-say-banks-duped-them-into-placing-their-savings-in-preferred-shares-now-worth-nothing.html

[19]  MoF (2020) “Financial Recovery Plan” Lebanon Ministry of Finance, online at  http://finance.gov.lb/en-us/EventPdfs/English/The%20Lebanese%20Goverment%20Financial%20Recovery%20Plan.pdf

[20]  Azar M. (2020) “The ABL plan: A Back Door to Privatizing State Assets” Finance 4 Lebanon, online at https://finance4lebanon.com/the-abl-plan-a-back-door-to-privatizing-state-assets/

[21]  Azar G. (2021) “The Wolf of Wall Street: The Wolf of Wall Street — Lebanese style: Small-scale depositors say banks duped them into buying preferred shares”, L’Orient Today, 18 February 2021, online at https://today.lorientlejour.com/article/1252407/the-wolf-of-wall-street-lebanese-style-small-scale-depositors-say-banks-duped-them-into-placing-their-savings-in-preferred-shares-now-worth-nothing.html

[22]  O. Abudulla and D.Wood (2019), “Coming Clean: Time to open Lebanon’s Chamber of banking secrets”, Triangle, online at https://www.thinktriangle.net/coming-clean-time-to-open-lebanons-chamber-of-banking-secrets/

[23] BCBS (2015), “Corporate governance principles for banks”, Bank for International Settlements, p35

[24] BCBS (1988), “International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards”, Bank for International Settlements , p 17

[25] BCBS (2013), “Basel III: The Liquidity Coverage Ratio and liquidity risk monitoring tools”, Bank for International Settlements , pp 1-75

[26] BCBS (2014b), “Basel III: the net stable funding ratio”, Bank for International Settlements , pp 1-17

[27] BCBS (2010), “Basel III: A global regulatory framework for more resilient banks and banking systems”, Bank for International Settlements , pp1-77

[28] BCBS (2017a), “Basel III: Finalising post-crisis reforms”, Bank for International Settlements , p1-162

[29] IMF (2017), “Lebanon : Financial System Stability Assessment”, International Monetary Fund, p7

[30] BCBS (2006), “Basel II: International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards: A Revised Framework – Comprehensive Version” Bank for International Settlements , p20

[31] BCBS (2018), “Pillar 3 disclosure requirements – updated framework”, Bank for International Settlements, pp 1-62