Open Secret: Lebanon moves to replace archaic banking secrecy, at first glanceBy Connor Kanso

May 24, 2022

قم بالانتقال الى الأسفل للنسخة العربية والإنفوجرافيك
Scroll Down For Infographic

While a step in the right direction, Lebanon’s draft banking secrecy law remains riddled with loopholes and avenues for abuse of power.

As Lebanon’s newly elected parliament settles into their next four years in office, first among equals in terms of priorities is the passage of reforms required to secure a US$3 billion financial rescue package from the International Monetary Fund (IMF). Among the first orders of business is the passage of a draft bill to lift decades-old banking secrecy regime to bring it “in line with international standards to fight corruption,” according to the IMF. Currently, the law on the table looks more like window dressing on the storefront of Lebanon’s notorious banks, rather than a genuine effort to come clean on decades of suspected tax evasion, money laundering, and terrorist financing.

So, while promising at first glance, in its current shape the draft bill is characterized more by ambiguities than substance. For example, the proposal fails to mention whether the lifting of banking secrecy is retroactive or offers a proper framework to determine when lifting banking secrecy is appropriate. Instead, the law includes rather obscure provisions for banks to deny requests for information, while opening the door to abuse of power.

Who can lift the veil?

Voted into law in 1956, banking secrecy has long been considered a cornerstone of the Lebanese economic system. On one hand, combined with high interest rates, it allowed Lebanon to attract an influx of foreign capital and garner a reputation as a haven for people’s wealth.

On the other, it also helped facilitate the illicit practices that caused the domino effect ultimately leading to the financial sector’s demise. As Lebanon’s banks have received the scarlet letter of insolvency, the Ponzi scheme funding Lebanon’s Financial House of Cards is no longer viable.

Currently, banking secrecy can only be lifted at the behest of the Special Investigations Committee (SIC). If the draft bill is passed into law, the SIC will be joined by the Lebanese Central Bank (BDL), Banking Control Commission (BCC), National Institute for the Guarantee of Deposits (NIGD), the National Anti-Corruption Commission (NACC), as well as the country’s tax and judicial authorities.

Formed in 2001, the SIC is the financial intelligence unit central to Lebanon’s anti-money laundering and terrorist financing regime. On paper, the SIC can “conduct financial investigations, lift banking secrecy, and freeze accounts and/or transactions.” [1]

In reality, it rarely does. Between 2018 and 2020, the SIC only granted 36% of local requests to lift banking secrecy.[2] [3] [4] Furthermore, only 11 tax evasion cases reached the SIC in 2020.[5]

Haven No More

No doubt the spirit of the draft bill to lift banking secrecy focuses first on curtailing domestic tax evasion. While Lebanon complies with several international regulations regarding tax evasion, it does not uphold the same standards for its own residents.

In July 2014, Lebanon was forced to abide by America’s Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA), which requires the country’s financial institutions to report to the Internal Revenue Service (IRS) US citizens with accounts above $50,000.

In 2018, Lebanon joined the Common Reporting Standard (CRS) developed by the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD), which requires financial institutions to determine a client’s main tax residence and share banking information.

However, CRS and FATCA apply to accounts held by foreign tax residents, who generally stem from the global north. Meanwhile, it is estimated that the Lebanese government loses up to 49% of annual revenue due to domestic tax evasion.[6] Rather than implementing new regressive taxes, as it has done in the past, Lebanon must find a way of collecting the estimated US$5 billion in uncollected taxes every year.[7]

To support better tax collection, the draft bill tasks the Director General of Revenue at the Ministry of Finance with defining “the bases, standards, and mechanisms for accessing information protected by banking secrecy, the scope of disclosure, as well as the necessary guarantees.” Lebanon’s tax authorities may request “any information required” to carry out their duties, without having to go through the SIC.

The draft bill also offers legal authorities, including investigating judges, the prosecutor at the Court of Cassation, and the judicial police, access to banking information in order to fight money laundering and terrorist financing.

The bill thereby bans the use of numbered accounts and safety deposit boxes. Under the draft legislation, these accounts of which the owners’ names are concealed, will be converted to nominated accounts and subject to the same conditions of the law. By lifting banking secrecy for judicial authorities and banning numbered accounts, reprehensible financial practices will be discouraged.

Commissions, commissions

Founded in 2020, the NACC can also request to lift banking secrecy regarding account holders’ names, amounts and safety deposit boxes. The anti-corruption commission has the herculean task to investigate violations to laws regarding the right of access to information (2017), whistleblower protection (2018), hydrocarbon sector transparency (2018), illicit enrichment (2020), and public procurement (2021).[8] Yet, to date, most of this legislation has not been put into practice.

Decisions to investigate will be taken by a majority of its members, four of whom were appointed by the cabinet.[9]

The National Institute for the Guarantee of Deposits can also request access to banking information. The rather obscure institute to safeguard deposits was formed in tandem with the BCC and the Higher Banking Commission (HBC) to restore confidence in the Lebanese banking sector as a result of the financial crisis caused by the 1967 Six-Day War.

Established as a cooperative joint stock company, with banks participating in half of the capital and the government in the other half, NIGD did so at the time by guaranteeing deposits in Lebanese Pounds (LBP). The body works closely with the Association of Banks in Lebanon (ABL), which elects four of the seven board members, while the government appoints the remaining three.

Stunningly, the draft bill does not stipulate the conditions under which NIGD can file a request for information. It only states that the NIGD Board of Directors may request information for customers who “meet certain criteria,” yet fails to define what they are.[10]

Given the bill’s objective to investigate illicit financial activities, it is not clear why the government would allow an institution with such close ties to the banking industry to investigate that same industry. Nor is it clear why NIGD would need to access banking information in the first place.

The Power to Abuse

While a promising step to fight financial crime, corruption and tax evasion, the draft bill is characterized by glaring loopholes that open the door to abuse of power. For example, BDL, BCC and NIGD must report banking violations to the Higher Banking Commission (HBC), which is to then take the “necessary legal measures” against banks. However, it fails to define what these measures are.

Worse, doubt swirls over all three institutions. BDL governor Riad Salameh is today considered the architect of Lebanon’s financial collapse and faces corruption and embezzlement charges in several countries. The BCC is another comprised institution, as one board member is always appointed by the ABL, which also appoints most NIDG board members.

The HBC can also introduce “administrative sanctions” against banks. However, yet again, four of the five current HBC board members are closely tied to the banking industry. They include BDL Governor Riad Salameh, the BDL’s Third Vice-Governor Salim Chahine, Director General at the Ministry of Finance Khater Abi-Habib, and a NIGD Chairman (ABL compromised) and a BCC member.

That is not all. The draft bill amended what used to be a prison sentence of three months to a year for banking violations to a fine of LBP 50 to 500 million. According to the current informal exchange rate, this amounts to some US$1,600 to US$16,000. For banks protecting a wealthy client or politically exposed persons, that is peanuts.

Arguably the hole among holes is allowing banks to reject requests from the authorized authorities, given the rejection is in writing and includes a justification. That is all. The bill does not stipulate any criteria that must be met to justify such a rejection.

Timid Steps

Still, not so very long ago a draft bill of this magnitude would have been dead upon arrival. These days it is at least discussed in parliament. While it is unlikely that the first draft will be accepted without amendments, the proposal represents a timid step forward in reforming Lebanon’s once untouchable banking sector.

There is little doubt that the lifting of banking secrecy would help restore international confidence Lebanon needs to cajole other countries and institutions to join the IMF’s rescue plan, as the Fund envisions. Yet if the current draft banking secrecy law is anything to go by, no one should be fooled into thinking the vault is about to crack open just yet.

Triangle’s new media project – The Alternative | البديل  – aims to promote a more informed democratic discourse in Lebanon, which prioritises political accountability and common sense over sectarian slogans and fear-mongering.

[1] Special Investigation Committee, 2022, Retrieved: https://sic.gov.lb/en/about-us

[2] Special Investigation Committee, 2018, “2018 Annual Report,” Retrieved: https://sic.gov.lb/sites/default/files/publications/SIC%20AR%202018%20En%20v0.pdf

[3] Special Investigation Committee, 2019, “2019 Annual Report,” Retrieved:  https://sic.gov.lb/sites/default/files/publications/SIC%20English%202019..pdf

[4] Special Investigation Committee, 2020, “2020 Annual Report,” Retrieved: https://sic.gov.lb/sites/default/files/publications/SIC%20Annual%20report%202020%20English_0.pdf

[5] Ibid.

[6] Triangle, 2019, “Coming Clean: Time to Open Lebanon’s Chamber of Banking Secrets,”Retrieved: www.thinktriangle.net/coming-clean-time-to-open-lebanons-chamber-of-banking-secrets/

[7] Bank Audi, 2018, “Lebanon Economic Report,” Retrieved: www.databank.com.lb/docs/Lebanon%20Economic%20Report-Q2%202018.pdf

[8] L’Orient Today, 2022, “Activists ‘cautiously optimistic’ after formation of anti-corruption commission,” Retrieved: https://today.lorientlejour.com/article/1289567/activists-cautiously-optimistic-after-formation-of-anti-corruption-commission.html

[9] NACC members are Fawaz Kabbara, Ali Bedrane, Joe Maalouf, and Kleib Kleib. The remaining two members, retired judges Claude Karam and Thérèse Allaoui, were voted in by the judiciary.

[10] The NIGD Board of directors include Dr. Khater Abi-Habib (Chairman & General Manager), Mr. Omar Sultani (Deputy Chairman), Mr. Atef Kahil (Secretary), Dr. Georges Ashi (Member of the Board), Mr. Ghassan Assaf (Member of the Board) and Dr. Wassim Chahine (Member of the Board).

السر المفتوح: للوهلة الأولى يبدوا ان لبنان يتحرك لاستبدال السرية المصرفية القديمة

على الرغم من أنها خطوة في الاتجاه الصحيح، إلا أن مسودة قانون السرية المصرفية في لبنان لا تزال مليئة بالثغرات وسبل إساءة استخدام السلطة.

بينما يستقر البرلمان اللبناني المنتخب حديثاً لسنواته الأربع المقبلة، فإن الأولويات تتركز لتمرير الإصلاحات التي تهدف إلى تحقيق حزمة إنقاذ مالي بقيمة ثلاث مليارات دولار أميركي من صندوق النقد الدولي (IMF)؛ ومن بين أهم الأولويات التشريعية إعادة صياغة قانون معيب بشدة لمراقبة رأس المال وإقرار مشروع قانون لرفع الحجاب عن السرية المصرفية، والتي يقول صندوق النقد الدولي إنها يجب أن تتماشى مع المعايير الدولية لمكافحة الفساد، قبل أن يتمكن من ذلك ضع في اعتبارك دفع الأموال إلى لبنان، يبدو القانون المطروح على الطاولة في الوقت الحالي أشبه بزخرفة نافذة على واجهة أحد البنوك اللبنانية سيئة السمعة بدلاً من محاولة حقيقية للتخلص من عقود من التهرب الضريبي المشتبه به وغسل الأموال وتمويل الإرهاب.

 في حين أن مشروع القانون يبدو واعد للوهلة الأولى، لكنه يتميز بالغموض بشكله الحالي أكثر منه بالجوهر، وعلى سبيل المثال لا الحصر، فشل الاقتراح في ذكر ما إذا كان رفع السرية المصرفية بأثر رجعي أم لا أو يقدم إطاراً مناسباً يحدد متى يكون رفع السرية المصرفية أمراً مناسباً، وبدلاً من ذلك، يتضمن القانون أحكاماً غامضة إلى حد ما للبنوك لرفض طلبات الحصول على المعلومات وفتح باب إساءة استخدام السلطة.

من يستطيع رفع الستار؟

تم التصويت على السرية المصرفية في عام 1956، والتي تعد حجر الزاوية في النظام الاقتصادي اللبناني منذ فترة طويلة، إذ إن لبنان سمح بجذب تدفق رأس المال الأجنبي واكتساب سمعة كملاذ لثروة الناس جنبًا إلى جنب مع أسعار الفائدة المرتفعة من جهة،، وساعد أيضاً في تسهيل الممارسات غير المشروعة التي تسببت في تأثير الدومينو الذي أدى في النهاية إلى زوال القطاع المالي من جهة أخرى، وبالنظر إلى أن البنوك اللبنانية تلقت خطاب الإفلاس القرمزي، فإن مخطط بونزي الذي يمول بيت البطاقات المالي اللبناني لم يعد قابلاً للتطبيق.

لا يمكن رفع السرية المصرفية في الوقت الراهن إلا بأمر من لجنة التحقيقات الخاصة (SIC)،  وفي حال تم تمرير مشروع القانون ليصبح قانوناً، فإنه سينضم إلى هيئة التحقيق الخاصة بالبنك المركزي اللبناني، بالإضافة إلى لجنة الرقابة على المصارف، المؤسسة الوطنية لضمان الودائع، والهيئة الوطنية لمكافحة الفساد، فضلاً عن السلطات الضريبية والقضائية في البلاد.

تشكّلت وحدة الاستخبارات المالية المركزية لنظام مكافحة غسل الأموال وتمويل الإرهاب في لبنان في عام 2011،  ويمكن لوحدة الاستخبارات أن تجري على الورق تحقيقات مالية، بالإضافة إلى رفع السرية المصرفية، وتجميد الحسابات و/أو المعاملات.

نادراً ما يحدث ذلك في الواقع، فقد منحت وحدة الاستخبارات فقط 36% من طلبات رفع السرية المصرفية ما بين عامي (2008 – 2020)، وعلاوة على ذلك وصلت 11 حالة تهرب ضريبي فقط إلى مركز التحقيقات الخاصة في عام 2020.

لا ملجأ بعد اليوم

لا شك أن روح مشروع قانون رفع السرية المصرفية يركز أولاً على الحد من التهرب الضريبي المحلي، وبينما يلتزم لبنان بالعديد من اللوائح الدولية المتعلقة بالتهرب الضريبي، فإنه لا يلتزم بنفس المعايير بالنسبة لسكانه، فقد أُجبر لبنان على الالتزام بقانون الامتثال الضريبي للحسابات الخارجية الأميركية (FATCA) في يوليو (تموز) عام 2014، والذي يتطلب من المؤسسات المالية في البلاد حيث تقدم  تلك التقارير إلى دائرة الإيرادات الداخلية (IRS) للمواطنين الأميركيين الذين لديهم حسابات تزيد عن 50 ألف دولار.

انضم لبنان إلى معيار الإبلاغ المشترك (CRS) الذي طورته منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية (OECD) في عام 2018، والذي يتطلب من المؤسسات المالية تحديد الإقامة الضريبية الرئيسية للعميل ومشاركة المعلومات المصرفية، ومع ذلك، ينطبق معيار الإبلاغ المشترك وقانون الامتثال الضريبي للحسابات الأجنبية على الحسابات التي يحتفظ بها مقيمو الضرائب الأجانب الذين ينحدرون عموماً من شمال العالم، وتشير التقديرات في غضون ذلك إلى أن الحكومة اللبنانية تخسر ما يصل إلى 49% من الإيرادات السنوية بسبب التهرب الضريبي المحلي، إذ إنه بدلاً من تطبيق ضرائب تنازلية جديدة كما فعل في الماضي، يجب على لبنان أن يجد طريقة لتحصيل ما يقدر بنحو خمس مليارات دولار من الضرائب غير المحصلة كل عام.

يكلف مشروع القانون لدعم تحصيل أفضل للضرائب مدير عام الإيرادات بوزارة المالية بتحديد “الأسس والمعايير والآليات للوصول إلى المعلومات المحمية بالسرية المصرفية، ونطاق الإفصاح، وكذلك الضمانات اللازمة”، وقد تطلب سلطات الضرائب اللبنانية “أي معلومات مطلوبة” للقيام بواجباتها، دون الحاجة إلى المرور عبر وحدة الاستخبارات المالية.

كما يمنح مشروع القانون السلطات القانونية، بما في ذلك قضاة التحقيق والمدعي العام لدى محكمة النقض والشرطة القضائية، الوصول إلى المعلومات المصرفية من أجل مكافحة غسل الأموال وتمويل الإرهاب، وبذلك يحظر مشروع القانون استخدام الحسابات المرقمة وصناديق الودائع الآمنة،  وبموجب مشروع القانون سيتم تحويل هذه الحسابات التي تم إخفاء أسماء أصحابها إلى حسابات مرشحة وتخضع لنفس شروط القانون، من خلال رفع السرية المصرفية عن السلطات القضائية وحظر الحسابات المرقمة، وسيتم تثبيط الممارسات المالية المشينة.

اللجان, اللجان

تأسست الهيئة الوطنية لمكافحة الفساد في عام 2020، وهي هيئة يمكنها رفع السرية المصرفية فيما يتعلق بأسماء أصحاب الحسابات والمبالغ وصناديق الودائع الآمنة، وتضطلع هيئة مكافحة الفساد بمهمة شاقة لإنفاذ القوانين المتعلقة بالحق في الوصول إلى المعلومات (2017)، وحماية المبلغين عن المخالفات (2018)، وشفافية قطاع النفط والغاز (2018)، والإثراء غير المشروع (2020)، والمشتريات العامة (2021)، ومع ذلك، لم يتم تنفيذ معظم هذه التشريعات حتى الآن.

وتتخذ قرارات التحقيق بأغلبية أعضاء هيئة مكافحة الفساد، من بينهم أربعة يعينهم رئيس مجلس الوزراء، ويمكن أيضاً للمؤسسة الوطنية لضمان الودائع أن تطلب الوصول إلى المعلومات المصرفية، حيث تم تشكيل هذه المؤسسة الغامضة إلى حد ما لحماية الودائع جنباً إلى جنب مع لجنة الرقابة على المصارف، والهيئة المصرفية العليا لاستعادة الثقة في القطاع المصرفي اللبناني نتيجة للأزمة المالية التي سببتها حرب الأيام الستة في عام 1967.

تأسست كشركة مساهمة تعاونية، حيث تشارك البنوك في نصف رأس المال والحكومة في النصف الآخر، وقد فعل ذلك المعهد الوطني للاستثمار والتنمية (NIGD) في ذلك الوقت من خلال ضمان الودائع بالليرة اللبنانية، وتعمل الهيئة بشكل وثيق مع جمعية مصارف لبنان، والتي تنتخب أربعة من أعضاء مجلس الإدارة السبعة، بينما تعين الحكومة الثلاثة الباقين.

وبشكل مذهل، لا ينص مشروع القانون على الشروط التي يمكن بموجبها لـNIGD تقديم طلب للحصول على معلومات، فهي تنص فقط على أن مجلس إدارة المعهد الوطني للاستثمار قد يطلب معلومات للعملاء الذين “يستوفون معايير معينة”، ومع ذلك فشلوا في تحديد ماهيتهم.

بالنظر إلى هدف مشروع القانون المتمثل في التحقيق في الأنشطة المالية غير المشروعة، فإنه ليس من الواضح سبب سماح الحكومة لمؤسسة لها مثل هذه العلاقات الوثيقة مع الصناعة المصرفية بالتحقيق في نفس الصناعة، كما أنه ليس من الواضح سبب احتياج المعهد الوطني للاستثمار للوصول إلى المعلومات المصرفية في المقام الأول.

سطوة السلطة

على الرغم من أن مشروع القانون يعد خطوة واعدة لمكافحة الجريمة المالية والفساد والتهرب الضريبي، إلا أنه يتميز بثغرات واضحة تفتح الباب أمام إساءة استخدام السلطة، إذ إنه على سبيل المثال لا الحصر، يجب على مصرف لبنان، بالإضافة إلى بنك بيروت التجاري، والمعهد الوطني للاستثمار إبلاغ الهيئة المصرفية العليا عن الانتهاكات المصرفية، والتي يتعين عليها بعد ذلك اتخاذ “الإجراءات القانونية اللازمة” ضد البنوك، ومع ذلك فإنه يفشل في تحديد ماهية هذه التدابير.

ولعل الأسوأ من ذلك، أن الشك يحوم حول جميع المؤسسات الثلاث، حيث يعتبر حاكم مصرف لبنان رياض سلامة اليوم مهندس الانهيار المالي في لبنان، ويواجه اتهامات بالفساد والاختلاس في عدة دول، وتعد لجنة الرقابة على المصارف مؤسسة أخرى مكونة، حيث يتم دائماً تعيين عضو مجلس إدارة من قبل جمعية مصارف لبنان، والذي يعين أيضاً معظم أعضاء مجلس إدارة المعهد الوطني للاستثمار.

ويمكن أن تفرض الهيئة المصرفية العليا أيضاً “عقوبات إدارية” ضد البنوك، ومع ذلك، مرة أخرى أربعة من أعضاء مجلس الإدارة الحاليين الخمسة في الهيئة المصرفية العليا مرتبطون ارتباطاً وثيقاً بالصناعة المصرفية، ومن بينهم رياض سلامة، بالإضافة إلى النائب الثالث لحاكم مصرف لبنان سليم شاهين، المدير العام في وزارة المالية خاطر أبي حبيب، ورئيس المعهد الوطني للتنمية الدولية (ABL مخترق)، وعضو مجلس تنسيق البنك.

وهذا ليس كل شيء، فقد عدّل مشروع القانون ما كان في السابق عقوبة بالسجن تصل من ثلاثة أشهر إلى سنة بسبب المخالفات المصرفية إلى غرامة تتراوح بين 50 و 500 مليون ليرة لبنانية، ووفقاً لسعر الصرف غير الرسمي الحالي، فإن هذا يصل من حوالي 1600 دولار إلى 16 ألف دولار أميركي، بالنسبة للبنوك التي تحمي عميلاً ثرياً أو شخصاً سياسياً، وهذا كل ما تحتاجه.

  يمكن القول إن الثغرة بين الثقوب هي السماح للبنوك برفض الطلبات من الجهات المختصة، بالنظر إلى أن الرفض خطي ويتضمن تبريراً، وهذا كل شيء، حيث لا ينص مشروع القانون على أي معايير يجب توافرها لتبرير هذا الرفض.

خطوات خجولة

ومع ذلك، منذ وقت ليس بالبعيد، كان مشروع قانون بهذا الحجم قد مات فور وصوله، وفي هذه الأيام يتم على الأقل مناقشته في البرلمان، في حين أنه من غير المرجح أن يتم قبول المسودة الأولى دون تعديلات، فإن الاقتراح يمثل خطوة خجولة إلى الأمام في إصلاح القطاع المصرفي اللبناني الذي كان لا يمكن المساس به في السابق.

ليس هناك شك في أن رفع السرية المصرفية من شأنه أن يساعد في استعادة الثقة الدولية التي يحتاجها لبنان لإقناع الدول والمؤسسات الأخرى بالانضمام إلى خطة الإنقاذ التي وضعها صندوق النقد الدولي، كما يتصور الصندوق، ومع ذلك، إذا كان مشروع قانون السرية المصرفية الحالي هو أي شيء يجب المضي فيه، فلا ينبغي لأحد أن ينخدع في التفكير في أن الخزينة على وشك الانهيار حتى الآن.

يهدف مشروع “تراينجل” الإعلامي الجديد “البديل” إلى ترويج خطاب ديمقراطي أكثر استنارة في لبنان، خطابٌ يعطي الأولوية للمساءلة السياسية والفطرة السليمة فوق الشعارات الطائفية والترهيب.

For media inquiries:
info@thinktriangle.net

 

Share this: