Market Incorrection: New Competition Law Allows Status Quo To Continue

By David Wood

March 22, 2022
lebanon competition cement

Scroll Down For Arabic Version and Detailed Infographic
قم بالانتقال الى الأسفل للنسخة العربية والإنفوجرافيك


After at least 15 years of procrastination, Lebanon’s first-ever comprehensive competition legislation was finally signed into law by President Michel Aoun last week. The law, which civil society groups and the international community have demanded for decades, purports to liberate Lebanon’s private sector from control by politically connected cartels. 
 

Ideally, a strong competition law and regulatory authority would ensure that new companies do not face unfair barriers to entering Lebanese markets. Unreasonable barriers include collusion amongst cartels to fix market prices, dominate access to government permits, and manipulate supply and demand. An ideal commercial environment allows businesses to compete to deliver products that are cheaper and higher quality – lest they lose customers to a rival company. 

This scenario has not existed in Lebanon for many years. In 2003, the country’s latest comprehensive market competition study found that half of Lebanon’s domestic markets are either monopolistic (dominated by one company) or oligopolistic (dominated by several companies). Free from proper competition regulation, these commercial groups have worked together to maintain high prices for products as disparate as fuel, cement, and potatoes 

Aware of these realities, parliamentarians hailed the competition law’s enactment as a new chapter for Lebanon. Yet these public comments are mainly intended for foreign rather than Lebanese ears, according to Myriam Mehanna, a lawyer and senior researcher at Universite Saint-Joseph de Beyrouth.  

 “There has been pressure on the Lebanese authorities to pass the competition law since the 2000s,” she explained. “It is a major condition of the International Monetary Fund and major nations […] to show that (Lebanon) is serious about reform.” 

Unfortunately, Mehanna holds out little hope for improved market competition under the new legislation. “If anyone manages to get even one indictment (for anti-competitive practices), it will be heroic,” she predicted. 

A (kind of) independent regulator 

Considerable doubt looms over the National Competition Authority, which Article 25 tasks with “monitoring free market competition” and “supporting the competitive performance of markets.” Most countries rely on regulatory authorities to enforce competition laws; but doing so requires independence from political interference – an asset that the National Competition Authority will probably lack. 

Mehanna highlights the membership requirements for the Competition Board, which leads the National Competition Authority’s operations. The competition law reserves places for judges, lawyers, and even members of the Chambers of Commerce, Industry, and Agriculture – but not for Lebanon’s long-suffering consumers. 

“There is no seat for a consumer rights expert, but [the competition law] gives seats to the Chambers,” Mehanna stressed. “And we know whose interests they have defended over the past 30 years.” 

Instead, appointments to the authority will have to be suggested by the competent minister—that is the justice minister for judges and the economy and trade minister for chambers. Then the cabinet, with all its infighting, will appoint the members of the authority. And there’s a catch: appointments need to come from either the director general level of the competent ministry or one occupational grade lower—positions that are customarily the result of sectarian horse trading between traditional powers in Lebanon. To boot, the authority itself will not be able to get off the ground until it is fully funded through a specific allocation in the national budget (which has yet to be passed), or foreign funding for its activities. Only then, can the authority start its work as the ‘independent’ regulator of competition in the country.  

Fellow lawyer Zeina Jaber highlights the National Competition Authority’s institutional status as a glaring opening for political steering. Article 24 places the regulator under the ‘tutelage’ of the Ministry of Economy & Trade, to which it must report to. That said, while the authority must report to the ministry, in theory at least, the ministry cannot veto its decisions.  

“It looks independent, but technically it is not,” argued Jaber. “We already have a lot of examples of bodies being led under the tutelage of ministries.”  

In this sense, the new regulator faces the same independence crisis as the Consumer Protection Authority, which also operated under the Ministry of Economy & Trade’s tutelage. Throughout the Consumer Protection Authority’s existence, the body has struggled to secure funding and effectively break anti-competitive behaviour by Lebanon’s cartels. 

Ink cannot change history 

The new legislation does create basic offences for anti-competitive practices and agreements, which involve companies abusing a dominant position in the relevant sector, price fixing, stockpiling, collusion on government bids, obstructing products from entering the market, and exchange of sensitive information. Yet the market’s current structure suggests that the National Competition Authority will need dogged determination to make true inroads into Lebanon’s cartel-ridden economy. 

Zuhair Berro, head of the Consumer Protection Association, highlights the challenge’s enormity through Lebanon’s cement production industry. Over decades, three companies have controlled the Lebanese market, enjoying exclusive access to government permits and benefiting from high tariffs that block competition from foreign producers. 

Under the new legislation, Lebanon’s three cement cartel members clearly control over 40% of the market – an illegal “dominant position,” as per the law. Yet forcing the companies to comply with the competition law will be another matter entirely, given the cement cartel’s deep ties to Lebanese politicians.  

 

Political exposure in Lebanon’s cement cartel


In other industries, privileged companies dominate markets while maintaining an artifice of fair competition. Lebanon’s oil import industry is controlled by 13 separate businesses – a seemingly healthy number – which frequently work together to preside over the country’s entire supply chain for oil derivatives.
 

 

Oil supply chain Lebanon

Oil cartel control of  supply chains in Lebanon

 

In the past year, the Lebanese public has struggled with the country’s opaque oil import sector, with persistent reports of fuel hoarding amidst successive oil crises. It does not help that politically exposed persons have established and reported ties to oil importers, including Druze community leaders Walid and Taymour Jumblatt, as well as former government ministers (see infographic). 

 

Lebanon Oil Political Exposure

Political exposure in Lebanon’s oil cartel.

 

With such entrenched commercial interests, the National Competition Authority’s lack of true institutional independence is of critical importance. Mehanna also warns that the regulator does not enjoy tough penalties to impose on anti-competitive behaviour, including not being authorised to sanction individuals. “[Under the competition law] it is hard to establish that behaviour is illegal and, even if you get there, the penalties do not dissuade [violations],” she concluded. 

Indeed, the new law does outline a framework for how penalties should be accounted for, but does not get into specifics. In several instances, penalties for individuals or entities – for instance, the maximum penalty imposed of a violator is set at 100% of the total revenue of the product or products concerned with the violations and capped at 10% of the total volume of their business relative to the previous fiscal year.   

Exclusive no more 

All that said, the new competition law does represent some progress. Most prominently, Article 5 removes the concept of exclusive agency agreements, which have bedevilled market competition in Lebanon since their introduction in 1967. Under these arrangements, Lebanese law had guaranteed the rights of select individuals and companies to sell specified products from abroad – to the exclusion of all competitors. 

“(Article 5) is an important step, and one of the only good steps in the law” Muhanna explained. “It has been one of the major tools used to defend monopolies.” 

Lebanese agents can still operate as sole product distributors – after all, foreign suppliers can limit the number of parties authorised to sell their products – but exclusive agents will no longer receive the same generous legal protections as before. 

Nevertheless, the exclusive agency provisions illustrate the fraught process of implementing reform. In 2019, Parliament began reconsidering the draft competition law, which had first been tabled 12 years earlier. Since then, Parliamentarians have haggled over Article 5’s terms in an obscure legislative debate that Lebanese NGO Legal Agenda has dismissed as “a storm in a teacup.” This further delay has now been broken only by Lebanese lawmakers’ pressing need to appease the international community: The IMF has demanded the competition law’s enactment as a precondition for a financial rescue package.  

Sabotage 

It would be premature to treat the new competition law as a true watershed moment. As the parliament finally introduced this legislation, it refused to pass a new judicial independence law – another key demand from potential foreign donors.  

Indeed, Berro fears that Lebanon’s elites have succeeded in filling criteria sheets for international policymakers, without truly risking their pervasive business interests. The international community “has said bravo while remaining silent on corruption in the country,” he said. 

For her part, Mehanna does not believe Lebanon has advanced too much further than the preceding 15 years, during which the draft competition law languished in a desk drawer within the Grand Serail and the halls of Parliament. “The law [has been] sabotaged completely,” she said. 

Triangle’s new media project – The Alternative | البديل  – aims to promote a more informed democratic discourse in Lebanon, which prioritises political accountability and common sense over sectarian slogans and fear-mongering.

سوق أعوج: قانون منافسة جديد للوضع القديم

بقلم: دايفيد ود

وقّع الرئيس اللبناني ميشال عون الأسبوع الماضي أول قانون شامل للمنافسة في لبنان بعد 15 عاماً على الأقل من المماطلة، وهو القانون الذي طالبت به منظمات المجتمع المدني والمجتمع الدولي لعقود من الزمن، والذي يهدف إلى تحرير القطاع الخاص في لبنان من سيطرة الكارتلات ذات العلاقات السياسية.

من الناحية المثالية، من شأن قانون المنافسة القوي والسلطة التنظيمية أن يضمن عدم مواجهة الشركات الجديدة عوائق غير عادلة لدخول الأسواق اللبنانية، والتي تشمل الحواجز غير المعقولة التواطؤ بين الكارتلات لإصلاح أسعار السوق، والسيطرة على الوصول إلى التصاريح الحكومية، بالإضافة إلى التلاعب في العرض والطلب، وتسمح البيئة التجارية المثالية للشركات بالتنافس على تقديم منتجات أرخص وأعلى جودة، خشية أن تفقد عملاءها لشركة منافسة.

هذا السيناريو لم يكن موجوداً  في لبنان منذ سنوات عديدة، فقد وجدت أحدث دراسة شاملة (صدرت في عام 2003) حول المنافسة في السوق أن نصف الأسواق المحلية في لبنان إما احتكارية (تهيمن عليها شركة واحدة) أو احتكار القلة (تهيمن عليها عدة شركات)، وعملت هذه المجموعات التجارية معاً بعيداً عن لوائح المنافسة المناسبة للحفاظ على ارتفاع أسعار منتجات متفاوتة مثل الوقود والأسمنت والبطاطس.

وأشاد البرلمانيون اللبنانيون إدراكاً منهم لهذه الحقائق بسن قانون المنافسة باعتباره فصلاً جديداً للبنان، ومع ذلك، فإن هذه التعليقات العلنية موجهة بشكل أساسي للآذان الأجنبية وليس اللبنانية، وذلك وفقًا لحديث ميريام مهنا، المحامية والباحثة البارزة في جامعة القديس يوسف في بيروت، حيث أوضحت أنه: “كانت هناك ضغوط على السلطات اللبنانية لإقرار قانون المنافسة منذ العقد الأول من القرن الحالي”، وتابعت مضيفة: “إنه شرط رئيسي لصندوق النقد الدولي والدول الكبرى […] أن تظهر أن (لبنان) جاد في الإصلاح”.

لسوء الحظ، لا تعلق مهنا سوى القليل من الأمل على تحسين المنافسة في السوق بموجب التشريع الجديد، وتوقّعت أنه “إذا تمكن أي شخص من الحصول حتى على لائحة اتهام واحدة (لممارسات مناهضة للمنافسة)، فسيكون ذلك بطولياً”.

تنظيم مستقل (نوعاً ما)

يلوح في الأفق شك كبير حول سلطة المنافسة الوطنية التي تكلف المادة 25 بـ “مراقبة المنافسة في السوق الحرة” و”دعم الأداء التنافسي للأسواق”، حيث تعتمد معظم البلدان على السلطات التنظيمية لتطبيق قوانين المنافسة؛ لكن القيام بذلك يتطلب الاستقلال عن السياسية، وهي ميزة تفتقر إليها سلطة المنافسة الوطنية.

تسلط مهنا الضوء على متطلبات العضوية في مجلس المنافسة الذي يقود عمليات هيئة المنافسة الوطنية، إذ يخصص قانون المنافسة أماكن للقضاة والمحامين وحتى أعضاء غرف التجارة والصناعة والزراعة، ولكن ليس للمستهلكين في لبنان الذين عانوا طويلاً، وشددت مهنا على أنه “لا يوجد مقعد لخبراء حقوق المستهلك، لكن [قانون المنافسة] يمنح مقاعد للدوائر”، وأضافت “ونعرف جيداً تلك المصالح التي  دافعوا عنها على مدار الثلاثين عاماً الماضية”.

وبدلاً من ذلك، يجب أن يتم اقتراح التعيينات في السلطة من قبل الوزير المختص – أي وزير العدل للقضاة ووزير الاقتصاد والتجارة – ثم تقوم الحكومة بكل ما فيها من نزاع داخلي بتعيين أعضاء السلطة، لكن هناك مشكلة من حيث أنه يجب أن تأتي التعيينات إما من مستوى مدير عام للوزارة المختصة أو من رتبة وظيفية أدنى، وهي مناصب عادة ما تكون نتيجة تجارة الخيول الطائفية بين القوى التقليدية في لبنان.

وتمهيداً لذلك، لن تتمكن السلطة نفسها من الانطلاق إلى أن يتم تمويلها بالكامل من خلال مخصصات محددة في الميزانية الوطنية (التي لم يتم إقرارها بعد)، أو التمويل الأجنبي لأنشطتها، وعندها فقط يمكن للسلطة أن تبدأ عملها بصفتها الجهة المنظمة “المستقلة” للمنافسة في الدولة.

تسلط الزميلة المحامية زينة جابر الضوء على الوضع المؤسسي لهيئة المنافسة الوطنية باعتباره فتحاً صارخاً للتوجه السياسي، إذ تضع المادة 24 الجهة المنظمة تحت “وصاية” وزارة الاقتصاد والتجارة، والتي يتعيّن عليها تقديم تقاريرها للوزارة، ومع ذلك، في حين أن السلطة يجب أن تقدم تقاريرها إلى الوزارة من الناحية النظرية على الأقل، فإنه لا يمكن للوزارة استخدام حق النقض ضد قراراتها.

تقول جابر: “يبدو الأمر مستقلاً، لكنه ليس كذلك من الناحية الفنية”، وتابعت مضيفة: “لدينا بالفعل الكثير من الأمثلة على الهيئات التي تتم قيادتها تحت وصاية الوزارات”.

وبهذا المعنى، تواجه الجهة التنظيمية الجديدة نفس أزمة الاستقلال التي تواجهها هيئة حماية المستهلك، والتي تعمل أيضاً تحت وصاية وزارة الاقتصاد والتجارة، فقد كافحت هيئة حماية المستهلك طوال فترة وجودها من أجل تأمين التمويل وكسر السلوك المناهض للمنافسة من قبل الكارتلات اللبنانية.

الحبر لا يمكن أن يغير التاريخ

يُنشئ التشريع الجديد بالفعل جرائم أساسية للممارسات والاتفاقيات المناهضة للمنافسة، والتي تنطوي على استغلال الشركات لمراكز مهيمنة في القطاع ذي الصلة من خلال تحديد الأسعار والتخزين والتواطؤ في العطاءات الحكومية وعرقلة دخول المنتجات إلى السوق وصولاً إلى تبادل المعلومات الحساسة، ومع ذلك، يشير الهيكل الحالي للسوق إلى أن هيئة المنافسة الوطنية ستحتاج إلى تصميم أكثر صرامة لإحداث تقدم حقيقي في اقتصاد لبنان الذي تمزقه التكتلات الاحتكارية.

يسلط زهير برو، رئيس جمعية حماية المستهلك الضوء على ضخامة التحدي من خلال صناعة إنتاج الأسمنت في لبنان، وعلى مدى عقود سيطرت ثلاث شركات على السوق اللبنانية حيث تمتعت بالحصول على التصاريح الحكومية بشكل حصري، والاستفادة من الرسوم الجمركية المرتفعة التي تمنع المنافسة من المنتجين الأجانب.

وبموجب التشريع الجديد يتحكم أعضاء كارتل الأسمنت الثلاثة في لبنان بشكل واضح بـ40٪ من السوق، وهو “مركز مهيمن” غير قانوني، وفقاً للقانون اللبناني، ومع ذلك، فإن إجبار الشركات على الامتثال لقانون المنافسة سيكون مسألة أخرى تماماً، بالنظر إلى العلاقات العميقة التي تربط الكارتل بالسياسيين اللبنانيين.

، تهيمن الشركات ذات الامتيازات على الأسواق مع الحفاظ على حيلة المنافسة العادلة من خلال التحكم باستيراد النفط في لبنان من خلال 13 شركة منفصلة، والتي تعمل معاً بشكل متكرر على رئاسة سلسلة التوريد الكاملة للمشتقات النفطية في البلاد.

فقد كافح الجمهور اللبناني مع قطاع استيراد النفط الغامض في العام الماضي، مع استمرار ورود تقارير عن تكديس الوقود وسط أزمات النفط المتتالية، ولأخذ العلم قام عدد من السياسيين البارزين بالتأسيس لعلاقات مع مستوردي النفط والإبلاغ عنها، بما في ذلك قادة المجتمع الدرزي وليد وتيمور جنبلاط، فضلاً عن وزراء سابقين في الحكومة (أنظر الرسم البياني).

مع مثل هذه المصالح التجارية الراسخة، فإن افتقار سلطة المنافسة الوطنية إلى الاستقلال المؤسسي الحقيقي له أهمية بالغة، كما تحذر مهنا من أن الهيئة التنظيمية لا تملك عقوبات صارمة تفرضها على السلوك المناهض للمنافسة، بما في ذلك عدم فرض عقوبات على الأفراد، وخلصت إلى أنه “[بموجب قانون المنافسة] من الصعب إثبات أن السلوك غير قانوني، وحتى إذا وصلت إلى هناك، فإن العقوبات لا تثني [الانتهاكات]”.

على أرض الواقع، يحدد القانون الجديد إطاراً لكيفية احتساب العقوبات، لكنه لا يدخل في التفاصيل، وفي العديد من الحالات تكون العقوبات المفروضة على الأفراد أو الكيانات – على سبيل المثال لا الحصر، حيث يتم تحديد الحد الأقصى للعقوبة المفروضة على المخالف بنسبة 100% من إجمالي إيرادات المنتج أو المنتجات ذات الصلة بالانتهاكات، ويبلغ حدها الأقصى 10% من إجمالي حجم أعمالهم بالنسبة للسنة المالية السابقة.

حصري لا أكثر

بعد كل ما قيل، فإن قانون المنافسة الجديد يمثل بعض التقدم، والأهم من ذلك أن المادة 5 تزيل مفهوم اتفاقيات الوكالة الحصرية التي أفسدت المنافسة في السوق في لبنان منذ إدخالها في عام 1967، وكفل القانون اللبناني بموجب هذه الترتيبات حقوق الأفراد والشركات المختارة لبيع منتجات محددة من الخارج لمنع استبعاد المنافسة.

وأوضحت مهنا أن: “(المادة 5) خطوة مهمة وخطوة من الخطوات الجيدة والوحيدة في القانون”، وتابعت مضيفة: “لقد كانت واحدة من الأدوات الرئيسية المستخدمة للدفاع عن الاحتكارات”.

لا يزال بإمكان الوكلاء اللبنانيين العمل كموزعين وحيدين للمنتجات،  ففي نهاية المطاف يمكن للموردين الأجانب الحد من عدد الأطراف المصرح لهم ببيع منتجاتهم، لكن الوكلاء الحصريين لن يتلقوا بعد الآن نفس الحماية القانونية السخية كما كان من قبل.

ومع ذلك، فإن أحكام الوكالة الحصرية توضح العملية المشحونة الإصلاح، حيِث بدأ البرلمان إعادة النظر في مشروع قانون المنافسةفي عام 2019، والذي كان قد قُدم لأول مرة قبل 12عاماً، ومنذ ذلك الحين تفاصل النواب اللبنانيون حول شروط المادة 5 في نقاش تشريعي غامض رفضته منظمة “المفكرة القانونية” اللبنانية غير الحكومية، ووصفته بأنه “عاصفة في فنجان”، مع العلم أن هذه الحركة تمت بسبب حاجة المشرعين اللبنانيين الملحة لإرضاء المجتمع الدولي، حيث طالب صندوق النقد الدولي بسن قانون المنافسة كشرط مسبق لحزمة الإنقاذ المالي.

تخريب

من السابق لأوانه التعامل مع قانون المنافسة الجديد باعتباره لحظة فاصلة حقيقية، علماً أنه عندما قدم البرلمان اللبناني هذا التشريع تم رفض إصدار قانون استقلال قضائي جديد، وهو مطلب رئيسي آخر من مانحين أجانب محتملين.

يخشى برو في الواقع  أن تكون النخب اللبنانية قد نجحت في ملء أوراق المعايير لصانعي السياسات الدوليين  دون المخاطرة حقاً بمصالحهم التجارية المنتشرة، وقال إن المجتمع الدولي: “قال برافو، بينما التزم الصمت بشأن الفساد في البلاد”، أما مهنا فإنها لا تعتقد من جهتها أن لبنان قد تقدم أبعد من السنوات الـ15 الماضية التي توارى خلالها مشروع قانون المنافسة في أدراج  السراي الكبير وقاعات البرلمان، حيث ترى أن: “القانون [تعرض] للتخريب بالكامل”.

يهدف مشروع “تراينجل” الإعلامي الجديد “البديل” إلى ترويج خطاب ديمقراطي أكثر استنارة في لبنان، خطابٌ يعطي الأولوية للمسائلة السياسية والفطرة السليمة فوق الشعارات الطائفية والترهيب.

For media inquiries:
info@thinktriangle.net

 

Share this: